Основные проблемы охраны труда в Российской Федерации

Совершенствование законодательства об охране труда. В на­стоящее время основополагающим законом в области охраны труда яв­ляется Трудовой кодекс Российской Федерации [1]*.

Этот законодательный акт и другие федеральные законы [2-7]* за­ложили фундамент, социальной защищённости работников от возможного проявления неблагоприятных факторов производственной среды и под­твердили, что общество объективно заинтересовано в создании надле­жащих условий труда, сохранении жизни и здоровья своих членов.

Введение в действие Трудового кодекса вызвало необходимость принятия ряда новых и пересмотра действующих нормативных правовых актов, содержащих требования охраны труда работников.

Законодательные положения в области охраны труда реализуются через постановления Правительства Российской Федерации и иные акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативными правовыми актами, содержащими государственные нормативные требо­вания охраны труда, разработка которых осуществляется в соответствии «Методическими рекомендациями по разработке государственных норма­тивных требований охраны труда», утвержденными постановлением Минтруда России от 17 декабря 2002 года № 80.

Совершенствование законодательства по охране труда в 2003 г. бы­ло связано в основном с принятием законов о страховании [8-12]* и под­готовкой предложений по внесению изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации [13-14*] и принятием мер для реализации требований Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступившего в силу с 1 июля 2003 г.

Исполнение законодательства по охране груда. В целях обес­печения государственной защиты трудовых прав граждан, включая право на безопасные условия труда органами Федеральной инспекции труда в 2003 г. осуществлялись системный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства. Было проведено более 264 тыс. различных проверок, в результате которых выявлено и устранено свыше 2,19 млн. нарушений, реально восстановлены трудовые права сотен тысяч работ­ников, предотвращено еще большее количество нарушений трудовых прав и требований по охране труда.

По вопросам соблюдения законодательства о труде и охране труда женщин [15-20]* проведено более 5,3 тыс. проверок, выявлено и устране­но свыше 30,8 тыс. различных нарушений; соблюдения законодательства о труде и охране труда работников в возрасте до восемнадцати лет [21-25]* проведено почти 2,6 тыс. тематических проверок, выявлено и уст­ранено свыше 9,2 тыс. различных нарушений; коллективных договоров и соглашений проведено более 2,3 тыс. проверок, выявлено и устранено свыше 23,5 тыс. нарушений трудового законодательства.

* Здесь и далее по тексту см. Приложение

Продолжилось осуществление комплекса мер, направленных на повышение эффективности государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда. Всего было проведено 157,3 тыс. проверок (каждая третья - совместно с органами госгортех-надзора, госэнергонадзора, госпожнадзора, Госсанэпиднадзора, другими государственными органами надзора и контроля и общественного кон­троля), выявлено 1619,7 тыс. нарушений, работодателям выдано более 168 тыс. предписаний. Объектом проверок явилось соблюдение требований: ст. 212 и 225 ТК РФ в части организации и проведения обучения, инструктажа и проверки знаний работников по охране труда (более 8,8 тыс. проверок, выявлено и устранено свыше 207,9 тыс. нарушений, отстранены от работы более 108,2 тыс. должностных лиц и работников организаций); ст. 212 и 221 ТК РФ об обеспечения работни­ков спецодеждой, спецобувью и другими средствами индивидуальной и коллективной защиты (4,9 тыс. проверок, выявлено свыше 61,3 тыс. на­рушений); обеспечения соответствия строящихся и реконструируемых производственных объектов разработанной проектно- технической документации и требованиям охраны труда (более 8,4 тыс. проверок, выявлено и устранено свыше 35,7 тыс. отступлений от проектов, ухудшающих условия и охрану труда работников, и иных нарушений государственных нормативных требований охраны труда, в результате чего в отчетный период ряд законченных строительством производ­ственных объектов не был принят в эксплуатацию, была приостановлена работа в 7,1 тыс. производственных подразделений организаций и экс­плуатация свыше 85,7 единиц различного оборудования).

В целях исключения случаев нарушения прав работников, постра­давших в результате несчастных случаев на производстве, было прове­дено свыше 31,6 тыс. проверок соблюдения работодателями установлен­ного порядка расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве, выявлено более 103,7 тыс. правонаруше­ний, включая около 3,7 тыс. (322 со смертельным исходом) фактов со­крытия от расследования несчастных случаев на производстве. По резу­льтатам проведенных расследований несчастных случаев на производст­ве госинспекторами труда 8 установленном порядке было направлено в органы прокуратуры свыше 23 тыс. материалов для рассмотрения вопро­са о привлечении к уголовной ответственности виновных лиц, по кото­рым было возбуждено 1000 уголовных дел и осуждено судом 80 винов­ных лиц в соответствии со ст. 143 УК РФ.

По итогам проведенных в 2003 г. органами федеральной инспекции труда проверок в целях устранения и предупреждения выявленных на­рушений работодателям было выдано около 240 тыс. обязательных к ис­полнению предписаний. За грубые нарушения законодательства о труде (в т.ч. об охране труда) госинспекторами труда в истекшем году было оштрафовано более 73 тыс. руководителей и других должностных лиц организаций на общую сумму более 80 млн. рублей. По требованию гос­инспекторов труда привлечено к дисциплинарной ответственности свыше 24,9 тыс. должностных лиц, в т.ч. отстранено от должности или уволено

более 700 человек, в вышестоящие органы направлено более 2,2 тыс. представлений об устранении выявленных нарушений трудового законо­дательства и их предупреждении. По фактам наиболее грубых наруше­ний законодательства о труде и охране труда направлено в суды более 800 протоколов для привлечения к ответственности лиц, виновных в до­пущенных административных правонарушениях; судами принято реше­ний о привлечении к административной ответственности - 309, в том числе 212 - на дисквалификацию лиц, ранее подвернутых администра­тивному наказанию, принято 52 решения о дисквалификации.

Руководствуясь ст. 365 ТК РФ, органы Федеральной инспекции труда активно взаимодействуют с другими органами и организациями. Совме­стно с органами прокуратуры проведено более 15 тыс. проверок, с орга­нами Госгортехнадзора - 4,2 тыс., с органами Госэнергонадзора - около 4 тыс., с органами Госсанэпиднадзора - 5,5 тыс., с органами Госпожнад­зора - 5,3 тыс., с органами по труду субъектов Российской Федерации -около 22 тыс., с профсоюзными органами - более 15 тыс., с другими ор­ганами - около 14 тыс. проверок.

Организация работы государственной экспертизы условий труда и система сертификации работ по охране труда в органи­зациях. В субъектах Российской Федерации работа по государственной экспертизе условий труда проводилась специализированными подразде­лениями органов исполнительной власти, как правило, входящими в ор­ганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведаю­щими вопросами охраны труда. Численность кадрового обеспечения служб, осуществляющих государственную экспертизу условий труда, в 2003 г. по сравнению 2002 г. изменилась незначительно и составила 524 специалиста (324 штатных государственных экспертов и 199 работников органов исполнительной власти). Всего за 1995-2003 гг. государственные эксперты выполнили более 69 тысяч проверок по различным видам дея­тельности, причем в 2003 г. - 4571, что на 7% больше, чем в 2002 г. Го­сударственная экспертиза условий труда проводилась по следующим на­правлениям: профилактические средства в области охраны труда (ли­цензирование отдельных видов работ - 17820 экспертиз, проектирова­ние, строительство и реконструкция производственного назначения -3431); социальная экспертиза решений об условиях труда работников, предшествующих наступлению несчастного случая на производстве или профессионального заболевания - 1620; проверка правильности предос­тавления работникам, занятым на работах в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях труда, различных видов компенсаций - 9265 экспертиз (дополнительных отпусков, сокращенного рабочего дня, соответствую­щих доплат к тарифной ставке, лечебно-профилактического питания и выдачи молока); контрольные проверки (7538) соблюдения трудовых прав работников в части правильности применения Списков № 1 и 2, дающих право на пенсионное обеспечение в связи с особыми условиями труда и за выслугу лет; аттестация рабочих мест по условиям труда. Из общего количества всех проведенных экспертиз условий труда более 80% экспертиз выполнялись по запросу организаций (работодателей).

По результатам проверок в 2003 г. государственными экспертами направлены для рассмотрения в судебном порядке 1054 представления о ликвидации организации или его подразделения при выявлении нару­шений требований охраны труда (наибольшее число представлений в суд приходится на Астраханскую, Воронежскую, Костромскую, Московскую, Мурманскую области, Санкт-Петербург и Ставропольский край); выявле­но 496 фактов незаконного предоставления организациями 11908 работ­никам компенсации и 4855 случаев незаконных отказов 23536 работни­кам в предоставлении компенсации; направлены 3626 предписаний по вопросам предоставления компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными и (или) и опасными условиями труда, не соответствующих дей­ствующему законодательству (чаще всего их направляли в организации Алтайского края, Республики Дагестан, Иркутской области). Выборочные проверки качества проведения аттестации рабочих мест в организации показали, что в 2003 году аттестация по условиям труда проводилась на более чем 2,5 млн. рабочих мест.

Для реализации проведение экспертизы условий труда, аттестация рабочих мест и сертификация работ по охране труда была создана Сис­тема сертификации работ по охране труда в организациях (ССОТ), опре­делены Центральный орган сертификации и держатель реестра ССОТ (ГУ «Всероссийский центр охраны труда»), научно-методический центр (НИИ охраны труда ФНПР г. Иваново), аккредитовано 213 органа по сертифи­кации (ОС) и 236 испытательных лабораторий (ИЛ); создано 7 центров по подготовке экспертов по сертификации, которыми в 2003 году подго­товлено более 800 экспертов. Активизировались работы по созданию от­раслевых подсистем сертификации работ по охране труда (Минсвязь Рос­сии, железнодорожный транспорт, Минатом). За 2003 год органами по сертификации выдано более 100 сертификатов безопасности предпри­ятиям. Наибольшее число выданных предприятиям сертификатов прихо­дится на Волго-Вятский и Западно-Сибирский регионы. Принято решение о частичной оплате расходов на проведение аттестации рабочих мест по условия труда, а также сертификация работ по охране труда в организаци­ях за счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Социальное партнерство в области охраны труда. Механиз­мом согласования интересов работодателей и наемных работников, имеющих несовпадающие цели своей деятельности, является социальное партнерство, документальное выражение которого заключается в подпи­сании соглашений и договоров между взаимодействующими субъектами [26].* В настоящее время действует Генеральное соглашение между об­щероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объеди­нениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2002-2004 годы. Региональные соглашения, которыми охвачено 82 субъ­екта Российской Федерации, заключаются между государственными ор­ганами исполнительной власти субъекта, объединениями профсоюзов и работодателей. По состоянию на конец 2003 г. в 76 субъектах Российской Федерации приняты региональные законы «О социальном партнерстве»,

в соответствии, с которыми во всех соглашениях и договорах имеются разделы по формированию социально-трудовых отношений в сфере ох­раны труда. Контроль за выполнением соглашений осуществляют трех­сторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в субъекте Российской Федерации. На уровне предприятий заключаются коллективные договоры. По данным Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнёрства Минтруда России, по состоянию на конец 2003 г. на федеральном уровне действовало 66 отраслевых соглашений (14 из них заключены в отчетном году). В организациях всех форм собственности действовало более 6 тыс. соглашений (на 35 % больше, чем в 2002 г.), из них: 78 региональных, 3636 отраслевых, заключенных на региональном и территориальном уровнях; 1152 территориальных и 405 иных соглашений. По данным субъектов Российской Федерации, в 2003 году на предприятиях и в орга­низациях всех форм собственности действовало 196 тыс. коллективных договоров, что на 11 % больше, чем в предыдущем году. Коллективными договорами было охвачено свыше 28 млн. человек, что составило 58 % от общей численности работников, занятых в реальном секторе экономи­ки. Охват всех предприятий составляет всего 5%.

Основными причинами, сдерживающими заключение коллективных договоров, остаются: неустойчивое финансовое положение организаций; отсутствие на многих предприятиях профсоюзных организаций; нежела­ние работодателей в условиях экономической и финансовой нестабиль­ности брать на себя конкретные обязательства по улучшению условий и охраны труда; социальная пассивность работников. Экономические труд­ности предприятий зачастую приводят к тому, что обязательства коллек­тивного договора по разделу «Охрана труда» выполняются не в полном объеме.

3. СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральный уровень. Деятельность Минтруда России и других органов по труду по реализации государственной политики в области ох­раны труда на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации в 2003 г. базировалась на выполнении межотраслевой целевой програм­мы «Улучшение условий и охраны труда на 2003 год» и соответствующих региональных программ. В рамках программы было выполнено 234 науч­но-исследовательских, опытно-конструкторских и других работ на общую сумму около 51,5 млн. рублей, в том числе: подготовлены предложения по совершенствованию федерального законодательства по труду; разра­ботаны новые средства индивидуальной и коллективной защиты; прибо­ры контроля вредных и опасных производственных факторов для пред­приятий различных отраслей экономики; совершенствовалась система непрерывного образования; доработана и впервые издана Российская энциклопедия по охране труда (в двух томах).

Министерством с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции был подготовлен и направлен в Правительство Российской Федера­ции доклад о состоянии условий и охраны труда в Российской Федерации в 2002 году и мерах по их улучшению.

Минтрудом России' принят ряд постановлений по охране труда, в том числе по предоставлению компенсаций работникам, занятым на ра­ботах с вредными и опасными условиями труда, и по обеспечению ра­ботников средствами индивидуальной защиты [27-33].* По заданию Мин­труда России ГУ ВЦОТ разработаны и изданы «Временные рекомендации по разработке локальных нормативных актов».

Минтрудом России подготовлены, согласованы, утверждены и заре­гистрированы в Минюсте России и распространены среди организаций, выполняющих соответствующие виды работ, 4 новых межотраслевых правил и 8 межотраслевых типовых инструкций по охране труда и ряд других документов. Утверждены 7 Межотраслевых правил по охране тру­да и 3 сборника Межотраслевых типовых инструкций по охране труда (всего - 161 инструкция), согласованы 45 проектов Отраслевых правил по охране труда и 14 проектов Отраслевых типовых инструкций по охра­не труда. Выпущено 5 буклетов по охране труда.

Подготовлены проекты изменений и дополнений в Налоговый ко­декс Российской Федерации, касающиеся учёта расходов в сфере охраны труда; в Трудовой кодекс и другие, законодательные и нормативные правовые акты, регламентирующие условия и охрану труда.

Большая работа выполнена в области обучения по охране труда: утвержден «Порядок обучения по охране труда и проверки знаний тре­бований охраны труда работников организаций» [34]* и примерные про­граммы обучения по охране труда для отдельных категорий застрахован­ных [35],* организовано обучение по охране труда работников за счет средств бюджета Фонда социального страхования.

По вопросам социального страхования Минтруд России принял уча­стие в подготовке ряда постановлений и проектов постановлений Прави­тельства Российской Федерации [36-38];* совместно с Фондом социаль­ного страхования Российской Федерации разработана Методика расчета скидок и надбавок к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний [39].*

Проведен ряд международных и всероссийских выставок и совеща­ний: 4-я Международная выставка «ТЕЛОГРЕЙКА-2003» (Москва); VII Международная специализированная выставка «Безопасность и охрана труда - 2003» (Москва). Организован российский стенд «Индустрия средств охраны труда России» на Международной выставке «А+А 2003. Охрана труда, гигиена труда, защита'труда» (Дюссельдорф, Германия); III Всероссийское совещание «Проблемы охраны труда на современном этапе развития трудовых отношений и пути их решения» и др.

Региональный уровень. В регионах России продолжалась работы по совершенствованию правовой базы управления охраной труда и уси­лению организационных аспектов управленческой деятельности. В зако­ны об охране труда субъектов Российской Федерации вносятся измене­ния и дополнения с целью приведения их в соответствие с положениями статей Трудового кодекса Российской Федерации. В 25 регионах России действуют положения о государственном управлении охраной труда, в 16 регионах подготовлены проекты таких положений. Особое внимание уделялось созданию электронной база законодательных и подзаконода-тельных актов субъектов Российской Федерации. Принимались меры по кадровому обеспечению отделов (департаментов) охраны труда админи­страции исполнительных органов власти субъектов Российской Федера­ции, численность которых зачастую ниже рекомендованной (2-3 челове­ка на 100 тыс. занятых в экономике).

Почти во всех субъектах Российской Федерации созданы Межведомст­венные комиссии по охране труда, в состав которых входят представители территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе надзорно-контрольные органы, а также представители региональных отделений Фонда социального страхования Российской Фе­дерации, объединений работодателей и профсоюзов, научных учреждений, выполняющие роль координаторов работы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области охраны труда в регионе.

Важнейшим документом, координирующим деятельность по охране труда в субъектах Российской Федерации, являются целевые программы мероприятий по улучшению условий и охраны труда, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств предприятий и средств Фонда социального страхо­вания. Ограниченность финансовых средств приводит к тому, что многие мероприятия носят организационный характер и не оказывают сущест­венного влияния на улучшение условий и охраны труда.

Муниципальный уровень. В последние годы осуществляется це­ленаправленная политика перенесения центра тяжести работ в области охраны труда на муниципальный уровень [40].* Организационно это вы­ражается в создании в отделах по труду администрации органов местно­го управления службы охраны труда, введении должности специалистов по охране труда или возложении этих обязанностей на имеющихся ра­ботников. Создаются межведомственные комиссии (координационные со­веты или комиссии) по охране труда, которые организуют сотрудничест­во и взаимодействие всех заинтересованных структур (федеральных ор­ганов исполнительной власти, надзорно-контрольных органов, работода­телей и их объединений, профсоюзных организаций) муниципального образования в целях снижения производственного травматизма и про­фессиональных заболеваний на всех предприятиях, расположенных на территории муниципалитета. На территории муниципальных образований создается инфраструктура управления охраной труда: учебно-методические центры, центры по оказанию услуг предприятиям по про-

блемам охраны труда, организации по производству и продаже средств индивидуальной защиты.

В целях создания правовой базы управления охраной труда в муни­ципальных образованиях в субъектах Российской Федерации принят ряд правовых актов и нормативных документов органов местного самоуправ­ления. В этих законах в той или иной степени детализированы полномо­чия органов местного самоуправления. В целом же становление муници­пального управления охраной труда идет медленно и трудно вследствие недостаточности правового обеспечения, связанного во многом с особым статусом органов местного управления, не входящих в систему государ­ственной власти и не обладающих, поэтому полнотой полномочий по управлению охраной труда, передать которые можно лишь законода­тельным путем. В настоящее время порядок передачи полномочий по ох­ране труда в основном выполнен в Иркутской и Читинской областях и Кабардино-Балкарии, принявших соответствующие законы. Работу по на­делению полномочиями органов местного самоуправления по управле­нию охраной труда в соответствии с положением ст. 85 Федерального за­кона от 6 октября 2003 г.№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо осуще­ствить до 1 ноября 2005 г.

В связи с переходом к новым бюджетным, налоговым и юридиче­ским отношениям предстоит большая работа в области финансирования мероприятий по охране труда. Для прекращения распыления ресурсов конкретного объекта самоуправления, исключения дублирования и по­вышения эффективности мероприятий за счет комплексного решения проблем, целесообразна интеграция работ по охране труда с решением вопросов здравоохранения, экологии и других смежных направлений.

Отраслевой уровень. В 2003 г. продолжилась работа по совер­шенствованию отраслевых систем управления охраной труда, связанная в значительной степени с обновлением нормативных правовых актов. Лучше всего эта работа поставлена в МПС, МЧС, Минтрансе, Минсвязи, Минэнерго, Минсельхозе России. Госгортехнадзор России практически пересмотрел, а также зарегистрировал в Минюсте России около 80% су­ществующих ранее нормативных правовых актов по безопасности произ­водственных процессов и работ повышенной опасности. Среди государ­ственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов по со­стоянию на 1 июля 2003 года действовало 253 СанПиН, СП, ГН, СН, из них 25 документов приняты и зарегистрированы в 2003 г. Серьезная ра­бота проведена Госстроем России. Только за последние два года подго­товлены и переизданы более 30 нормативных актов по охране и безопас­ности труда в энергетике. Минсельхоз России в 2003 г. подготовил, ут­вердил и зарегистрировал в Минюсте России 19 отраслевых правил по охране труда. Среди федеральных органов исполнительной власти мед­ленно ведётся пересмотр нормативных документов в Минэкономразвития России, Минпромнауки России и ряде других ведомств.

На предприятиях отраслей экономики, уделяющих серьезное внима­ние вопросам охраны труда, начинают разрабатывать и применять сис-

темы управления охраной труда с учетом рекомендаций МОТ. Лидерами здесь являются РАО ЕЭС России, ОАО «Газпром», ОАО «Лукойл», ОАО «Северсталь» и некоторые другие.