Законодательная база

Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются: охрана здоровья человека; поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия; использование новейших научно - технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексная переработка материально - сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

• обеспечение проведения государственной политики в области обращения с отходами;

• осуществление правового регулирования в области обращения с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за осуществлением такого регулирования;

• проектирование и строительство объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;

• обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования.

Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89 (ред.10.01.2003 № 15-ФЗ) «Об отходах производства и потребления» определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Федеральный закон (10.01.2002) Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В Москве, как субъекте РФ, уделяется большое внимание охране окружающей среды и обеспечения безопасной экологической обстановки. Среди принятых Правительством Москвы нормативных актов, направленных на решение задач охраны окружающей среды можно отметить следующие:

Постановлением Правительства Москвы от 20.04.1999 № 353 (ред.11.04.2000) «О ходе строительства объектов санитарной очистки города» утверждается Программа реконструкции и строительства таких объектов до 2004 года и Перечень объектов санитарной очистки.

В целях определения единой городской политики в развитии отрасли санитарной очистки и в соответствии с рекомендациями экспертов Экономической комиссии Евросоюза (проект ТАСИС ERUS 9803 «Поддержка Правительства Москвы в области теплоснабжения и управления твердыми бытовыми отходами») Постановлением Правительства Москвы от 18.06.2002 № 460-ПП «О повышении эффективности системы санитарной очистки г.Москвы от твердых бытовых отходов» утверждены «Основные направления развития санитарной очистки города Москвы от твердых бытовых отходов на 2002-2010 годы».

В целях развития и совершенствования системы контроля, учета и управления отходами производства, создания городской системы сбора и переработки отходов и вторичного сырья, Постановлением Правительства Москвы от 28.01.2003 №34-ПП утверждены Мероприятия по развитию городской системы сбора и переработки отходов производства и производственного потребления, содержащих вторичное сырье, на период 2003-2010 гг.

В рамках Комплексной экологической программы Москвы на период до 2005 года реализованы природоохранные мероприятия, позволившие решить ряд важных экологических проблем.

Построены мусороперегрузочные станции (Чертановская, Байкальская, Вагоноремонтная, по Сигнальному проезду), построены линии по переработке автопокрышек на Тушинском машиностроительном заводе и 149 механическом заводе. В городе число свалок общей площадью 280 га сократилось до 36 га (с 102 до 27 ед.).

Введены в эксплуатацию 16 автоматических постов контроля качества атмосферного воздуха.

Приняты Законы города Москвы от 21 октября 1998 года N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", от 5 мая 1999 года

N 17 "О защите зеленых насаждений".

Утвержден Порядок разработки, согласования и утверждения проектов планировки производственных территорий г. Москвы, разработана электронная экологическая карта - схема города Москвы.

Вместе с тем ряд ключевых направлений по улучшению экологической обстановки в городе требует дополнительных решений. Не создана единая система экологического мониторинга по всем компонентам природной среды. Острыми проблемами остаются загрязнение водных объектов, расположенных на территории Москвы, все еще высокая концентрация населения, проживающего в санитарно - защитных зонах.

В ходе выполнения строительных работ в городе Москве ежегодно образуется более полутора миллионов тонн отходов строительства и сноса, которые являются ценным вторичным сырьем и в соответствии с основными принципами государственной политики в области обращения с отходами, изложенными в Федеральном законе от 24.06.98 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", должны подвергаться переработке, использованию и вовлечению в хозяйственный оборот.

В целях обеспечения правовых условий для более полного использования отходов строительства и сноса в г. Москве и уменьшения их образования Постановлением Правительства Москвы от 25.06.2002 г. № 469-ПП (ред от 28.01.2003 № 33-ПП) «О порядке обращения с отходами строительства и сноса в г.Москве» вводится единый порядок обращения с данной категорией отходов в городе.

Постановление Правительства Москвы от 28.11.2000 г №945 (ред. 06.08.2002 № 624-ПП) «О мерах по повышению радиационной безопасности населения г.Москвы» направлено на решение задачи обеспечения радиационной безопасности.

К настоящему времени на территории Москвы расположены 20 предприятий, которые в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.95 N 238 "Об утверждении перечня предприятий и организаций, в состав которых входят особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, осуществляющие разработку, производство, эксплуатацию, хранение, транспортировку, утилизацию ядерного оружия, компонентов ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий" включены в перечень организаций, в состав которых входят особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты. На территории города расположены 11 исследовательских ядерных реакторов, более 1000 организаций и предприятий Москвы используют около 150000 источников ионизирующего излучения, из которых 124000 имеют просроченный срок эксплуатации.

Вместе с тем в решении этой проблемы наметились отрицательные тенденции: не проводятся работы по снятию исследовательских реакторов с эксплуатации (Российский научный центр "Курчатовский институт"), недостаточные объемы резервных емкостей для приема и длительного хранения радиоактивных отходов на промплощадке МосНПО "Радон" в Сергиево - Посадском районе Московской области, что может затруднить процесс удаления радиоактивных отходов из Москвы и Центрального региона Российской Федерации. Отсутствует система производственного радиационного контроля на предприятиях пищевой промышленности, строительной индустрии, предприятиях, перерабатывающих вторичное сырье и отходы производства. Неудовлетворительное финансирование радиационно опасных работ, особенно из федерального бюджета, привело к систематическому нарушению исполнения федеральными органами Федерального закона от 03.04.96 N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов". Это снижает уровень радиационной безопасности и технологий обезвреживания радиоактивных отходов. В целом радиационная обстановка в Москве может быть оценена как удовлетворительная.

Вместе с тем с учетом объемного насыщения предприятий радиоактивными материалами и радиоактивными отходами она является потенциально опасной и требует постоянного внимания.

Выводы

Сегодня реализация государственной политики в сфере переработки отходов затруднена по нескольким причинам (причем, это касается переработки практически всех видов отходов независимо от их класса опасности и вида):

несовершенная нормативно-правововая база,

отсутствие единой информационной сети и базы данных по всем видам отходов, что затрудняет принятие правильных решений,

недолжное исполнение и отсутствие контроля за исполнением уже существующих законов и иных нормативно-правовых актов,

недостаточное финансирование работ.

Опыт экономически развитых стран показывает, что решить проблему рециклинга отходов можно только если изменять ее комплексно, регулируя одновременно все механизмы и этапы движения мусора от источника (физ. лица, предприятия) через перевозку к пунктам хранения, переработки или захоронения. Но нельзя забывать о необходимости применения современных научно-технических достижений и управления общественным мнением. Только через активное привлечение населения к существующим в городе проблемам возможна реализация задуманного. Одними репрессивными мерами не обойтись.

Таким образом, в сфере основных организационных мероприятий в области охраны окружающей среды наиболее актуальными являются разработка и принятие законодательных и нормативных актов г.Москвы и совместных с органами власти Московской областью, направленных на создание механизмов:

· экономического стимулирования осуществления рационального природопользования и охраны окружающей среды;

· ответственности хозяйствующих структур и граждан за нарушения природопользования;

· эффективного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Приложение 1 Утилизация отходов производства г.Москвы

(по данным Департамента природопользования и охраны окружающей среды)

Приложение 2

Обзорная справка

«Проблемы и перспективы развития авторециклинга г.Москве. Зарубежный опыт»

I. Проблемы и перспективы развития системы авторециклинга в г. Москве.

Автомобиль, хотя и является предметом длительного пользования, все же имеет конечный срок жизни. Следовательно, после окончания его эксплуатации необходимо принять меры по его утилизации. В изношенном и выброшенном на свалку автомобиле содержатся все те материалы, которые были использованы при его изготовлении: черные и цветные металлы, пластмассы и резинотехнические изделия, стекло и керамика, дерево и картон, текстильные и битумные материалы и др. Поэтому вышедший из эксплуатации автомобиль может и должен стать источником вторичных материальных ресурсов.

Организация сбора и переработки вторичных ресурсов автотранспортного комплекса (авторециклинг[ 1]) включает следующие мероприятия:

· Выявление и учет автотранспортных средств, непригодных к эксплуатации.

· Создание в Москве сети пунктов сбора отработавших свинцово-кислотных аккумуляторов, автомобильных масел, изношенных автопокрышек и производств по их переработке.

· Создание производства по утилизации охлаждающих жидкостей (тосол, антифриз), поступающих с площадок и транспортных предприятий.

· Создание в многоэтажных гаражах-стоянках экологических блоков сбора отработавших узлов и материалов автомобилей.

· Создание комплекса производств по утилизации отходов транспортного комплекса.

· Проектирование и строительство установки по переработке твердого осадка автомоек.

· Создание центральной единой диспетчерской и информационной электронной базы данных обо всех автотранспортных средствах и их состоянии.

· Реализация запчастей и продуктов переработки автотранспортных средств.

· Захоронение отходов перерабатывающих предприятий.

В докладе Государственного Комитета Российской Федерации по охране окружающей среды «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1999 году» отмечено, что «все большую актуальность в Москве приобретают вопросы утилизации автотранспортных средств». Доля ущерба по основным факторам негативного воздействия на окружающую среду у автотранспортного комплекса самая высокая (62,7%).

Сегодня в Москве отсутствует единая система по переработке частей автотранспортных средств. Автовладельцы бросают автомобили на улице по причине отсутствия экономического механизма наказания и системы мер по их применению. И если использованные автопокрышки автовладельцы сдают в автосервис за определенную плату, то использованные аккумуляторы просто выкидываются на свалку. Находящиеся в аккумуляторах соляная кислота и свинец в случае раскупорки аккумуляторов весьма опасны: это риск для здоровья населения, прежде всего, детей (свинец высоко токсичен и обладает способностью накапливаться в организме человека). Обычно бывшие в употреблении масла выливаются на землю или, в лучшем случае, выкидываются на свалку; изношенные и бракованные детали машин хранятся в гаражах, ремонтных предприятиях, мастерских.

Нерешенность многих вопросов, связанных с автотранспортными средствами, подлежащими утилизации, а также отсутствие системного (комплексного) подхода к решению вопросов размещения транспортных средств в городе Москве приводит к следующему:

· снижается пропускная способность городских дорог, что способствует возникновению аварийных ситуаций или дорожно-транспортных происшествий, пробок;

· создаются трудности для уборки города, особенно в зимнее время, для проведения работ по благоустройству территории, строительных и ремонтных работ;

· возникают препятствия для осуществления полномочий специализированных служб и органов (милиции, пожарной и скорой помощи);

· создаются неудобства для пешеходов;

· нарушается архитектурный облик и видеоэкология города;

· загрязнение почв городских свалок приводит к риску возможного самовозгорания отходов;

· загрязнение воздуха от дыма горящих автопокрышек (при горении образуются сажа, диоксины, полиароматические углеводороды, мышьяк, хром, кадмий и др.) приводит к резкому ухудшению здоровья людей, особенно страдающих астмой и аллергическими заболеваниями и, в первую очередь, это касается детей;

· загрязнение водных объектов происходит опосредованно при попадании отработанных масел и охлаждающих жидкостей в почву и подземные воды;

· экономические потери от неиспользованных ресурсов (получение вторичного сырья в процессе переработки автопокрышек, кузовов, свинцово-кислотных аккумуляторов, пластика и пр. материалов).

Проблема управления отходами (и отходами от автотранспортных средств) в Москве осложнена административным устройством, разделяющим регион на два субъекта Российской Федерации: перемещение отходов носит трансграничный характер.

По действующему законодательству период нахождения автотранспортного средства на стоянке составляет один год (время выделяется для определения наличия собственника), тогда как снижение времени ожидания значительно сократило бы затраты на хранение.

По данным Управления ГИБДД ГУВД г. Москвы и оценке ВГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт автомобильного транспорта» в Москве ежегодно не предъявляется в установленные сроки к государственному техническому осмотру и выбывает из эксплуатации до 130 тыс. единиц транспортных средств (в связи с общим ростом автотранспортных средств в Москве эта цифра, по-видимому, будет расти[ 2]). Однако в действительности часть автомобилей либо продолжает эксплуатироваться, либо продается в другие регионы, что снижает число необходимых к переработке автотранспортных средств до 25-35 тыс. автомобилей.

За 2002 год на территории города выявлено 22713 ед. брошенного автотранспорта, из которых эвакуировано 22409 ед. брошенного автотранспорта, в т.ч. перемещено на стоянки и передано на утилизацию самими автовладельцами 28 транспортных средств[ 3]. А 300 тыс. выявленных автомобилей остались на улице.

Ежегодно автомобили дают городу около 32 тыс. тонн резиносодержащих отходов, 90 тыс. тонн металлолома, 45,5 тыс. тонн мусора[ 4]. От текущей эксплуатации автотранспортных средств в год образуется 8 тыс. тонн свинцово-кислотных аккумуляторов, 2,5 тыс. тонн технических жидкостей, 10 тыс. тонн технических масел, 1 тыс. тонн масляных фильтров[ 5].

В соответствии с распоряжениями Мэра Москвы от 28.12. 1994 №645-РМ «Об эвакуации брошенных и разукомплектованных транспортных средств на территории Москвы» и от 03.11.1997 № 858-РМ «О состоянии и мерах по совершенствованию системы сбора, переработки и утилизации брошенных и разукомплектованных транспортных средств» в Москве осуществляются работы по выявлению, сбору и утилизации брошенного и разукомплектованного автотранспорта. Уже к январю 1995 г. должны были быть выделены и оборудованы площадки для хранения эвакуированных транспортных средств

Но в связи с тем, что все работы происходили не системно, было решено создать комплексную систему «Авторециклинг» (Постановление Правительства Москвы № 1125-ПП от 7 декабря 1999 г. «О создании общегородской системы сбора и переработки автотранспортных средств, подлежащих утилизации»). В соответствии с данным постановлением на Управление транспорта и связи Правительства Москвы, Департамент экономической политики, Отдел Правительства Москвы по вопросам природопользования и защиты окружающей среды возложили обязанность разработать нормативно-правовую базу для нормального функционирования системы «Авторециклинг»; разработать необходимые тарифы и нормы; а также организовать работу системы «Авторециклинг» (строительство необходимых стоянок, пуск новых линий заводов по переработке частей автомобиля, разработка возможной компьютерной системы – базы данных); параллельно проводить работу с населением в деле его просвещения.

В Москве вопросы авторециклинга регулируются рядом нормативно-правовых актов (см. Приложение 1).

Сегодня во исполнение постановлений проделана следующая работа:

· Разработаны и приняты типовые технические требования к основным производствам городской системы «Авторециклинг», в том числе к площадкам хранения и разработки автотранспортных средств.

· Разрабатываются единые городские ставки и тарифы за услуги по сбору, хранению, транспортировке и переработке автотранспортных средств и отходов от их эксплуатации.

· Определены условия проведения инвестиционных конкурсов по отбору фирм-инвесторов для создания производств городской системы «Авторециклинг» и проведены первые конкурсы.

· Разработаны и приняты механизм формирования и порядок расходования финансовых средств, подлежащих утилизации, а также система учета и контроля за движением финансовых и материальных потоков.

28 января 2003 года на заседании Правительства Москвы подводились итоги проведенной работы по созданию системы «Авторециклинг», на котором было выявлено, что реализована только одна часть плана – установка необходимых производств (пуск заводов) и организация стоянок:

«На 30.01.2003 введено в эксплуатацию производство по переработке крупногабаритного и автомобильного лома на базе ПК «Вторалюминпродукт», первая очередь завода по переработке изношенных автопокрышек, производство по переработке отработанных свинцово-кислотных аккумуляторов, ведутся пуско-наладочные работы завода по переработке отработанных масел и технических жидкостей, изготовлен и монтируется завод по переработке отработанных масляных фильтров, организовано 9 площадок хранения и разборки брошенных и разукомплектованных автотранспортных средств» (Справка о ходе выполнения постановления Правительства Москвы от 07.12.99 №1125 «О создании общегородской системы сбора и переработки автотранспортных средств, подлежащих утилизации»).

Что касается стоянок, то часто префектуры слишком долго выдавали разрешения на организацию стоянок, результатом чего стала организация стоянок без официального разрешения властей. Заводы по переработке частей автомобиля в связи с отсутствием системы «Авторециклинг» вынуждены работать не на полную мощность или договариваться с соседними регионами.

Так, в Москве впервые в Российской Федерации построен современный экологически безопасный завод (Промышленная компания «Втормет»): используемая технология позволяет перерабатывать кузов автомобиля даже с двигателем, из которого предварительно обеспечен слив технических жидкостей, съем аккумулятора и резины. Кузов подвергается дроблению на мелкие фракции, после чего методом магнитной сепарации отделяется черный и цветной металл, а воздушной сепарацией отделяются остальные отходы (окалина, краска, текстиль, стекло, полимеры, дерево, резина и др.), которые подлежат обычно уничтожению. Загруженность данного завода в 2002 г. составила всего 35%.

Итогом работы заседания стала разработка Постановления Правительства Москвы «О ходе работ и дальнейших мерах по созданию системы сбора и переработки автотранспортных средств, подлежащих утилизации», в соответствии с которым было принято решение разработать законопроекты г. Москвы (в двухмесячный срок) «О размещении автотранспортных средств на территории г. Москвы», «Об утилизации автотранспортных средств и их составных частей» (III квартал 2003 г.), а также проект закона Российской Федерации «Об утилизации автотранспортных средств и их составных частей».

Необходимость разработки федерального законопроекта вызвана тем, что автомобиль и его отходы являются объектом права частной собственности. Отношения с объектами частной собственности регулируются федеральным законодательством. Именно поэтому по причине отсутствия федерального законодательства уже имеются прецеденты обращения граждан в суд с требованием о возмещении материального и морального ущерба в связи с неправомерным изъятием автомобиля и перевозки его на стоянки как брошенного и подлежащего утилизации. Не решена проблема утилизации автомобиля в случае, если собственник передал его по доверенности другому лицу.

Для рядового автовладельца проблема усугубляется тем, что в связи с отсутствием единой компьютерной системы ни один государственный орган не может дать ему достоверную информацию, на какую именно стоянку был вывезен его автомобиль. Окончательно не решен вопрос о том, кто и когда должен платить за утилизацию автомобиля: автовладелец в момент покупки, продажи или отправки на рециклизацию или непосредственно завод по изготовлению автотранспорта (цена тогда включается в первоначальную стоимость автомобиля). И каким образом избежать для владельцев при покупки иномарок двойной оплаты за переработку автомобиля.