Нормативно-правове забезпечення обліку і контролю видатків бюджетних установ 1 page

Організація обліку та контролю видатків бюджетних установ не може здійснюватися без відповідного нормативного-правового забезпечення. Формування такого забезпечення відбувалося протягом багатьох років, і на даний час знаходиться в умовах постійних змін під впливом економічних, політичних та соціальних чинників.

Дослідимо сукупність нормативних документів, які регулюють питання обліку і контролю видатків, виокремивши чотири рівні, та представимо на рисунку 1.5.

Слід зауважити, що перший рівень доцільно назвати найвищим, другий – вищим, третій – середнім, а четвертий – базовим.

Рисунок 1.5 – Класифікація нормативних документів, що регулюють облік і контроль видатків бюджетних установ

Розглянемо детальніше зміст нормативних актів щодо регулювання використання видатків бюджетних установ.

У Конституції України (ст. 95) зазначено загальні основи формування бюджет­ної системи, а саме: розподіл суспільного багатства між населенням і регіонами повинен ґрунтуватися на принципах справедливості та неупередженості [25].

Закон про Державний бюджет України встановлює державні видатки на суспільні потреби, обсяг і цільову спрямованість цих видатків.

На нашу думку, Конституція в певному сенсі лімітує фінансові ресурси, якими управляє Уряд упродовж бюджетного періоду з метою реалізації державної політики. Основним принципом складання бюджету є його збалансованість. Важливою умовою формування систематичних звітів про доходи і видатки є їх обов’язкове оприлюднення.

До сталого діючого законодавства, що регулює діяльність бюджетних установ, в першу чергу, належить Бюджетний Кодекс України, за яким видатки класифікуються за економічними кодами та відомчою структурою, до тимчасового – Закон про Державний бюджет, який утверджує основні статті бюджету на звітний рік та регулює бюджетні взаємовідносини. Фінансово-плановими актами є рішення про місцеві бюджети, які затверджуються відповідними радами та реалізуються їх виконавчими органами [6].

Порядок складання, затвердження кошторисів бюджетних установ та головні правила до їх виконання регулює Постанова Кабміну № 228 від 28 лютого 2002р. «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» [45]. В ній розкривається сутність основних понять щодо функціонування механізму створення кошторису, також зазначається перелік необхідних документів, строки, суб’єкти та послідовність затвердження кошторисів доходів і видатків.

Наступним документом, що регулює видатки бюджетних установ є «Інструкція щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету», затверджена Наказом Мінфіну та Держказначейства № 333 від 12.03.2012р. [22]. Дана інструкція розкриває порядок застосування кодів економічної класифікації видатків бюджетних установ,надає перелік кодів та назв статей видатків, їх склад та характеристику.

Для організації синтетичного та аналітичного обліку використовується «Інструкція про форми меморіальних ордерів бюджетних установ та порядок їх складання», затверджена наказом Держказначейства № 68 від 27.07.2000р. [21]. Даний документ розкриває назви та зміст форм меморіальних ордерів та накопичувальних відомостей, в яких мають обліковуватися видатки бюджетної установи.

Невід’ємною складовою нормативного забезпечення обліку видатків є застосування Плану рахунків для бюджетних установ, затвердженого наказом Мінфіну № 114 від 10.12.1999р. [43]. Він має два розділи: балансові та позабалансові рахунки. В свою чергу, балансові рахунки поділяються на вісім класів, видатки бюджету за загальним та спеціальним фондами обліковуються на рахунках 8 класу.

Складання та подання фінансової звітності стосовно діяльності бюджетної установи, зокрема, про стан розподілу та витрачання бюджетних коштів, висвітлює «Порядок складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами державних коштів», затверджений Наказом Мінфіну України № 44 від 24.01.2012р. [44]. Перший розділ даного документу містить інформацію про вимоги, що висуваються до звітності, тлумачення головних понять, основні положення, які повинні виконувати користувачі даного порядку. У наступному розділі розкривається склад звітності та періодичність її подання до відповідних державних органів. Третій розділ включає детальну характеристику кожної форми звітності по підрозділах та за окремими рядками, та порядку її заповнення.

Нормативно-правове регулювання контролю видатків бюджетної установи здійснюється відповідними законами, постановами, положеннями та іншими законодавчими документами.

Провідним нормативним актом є Закон України № 2939-ХІІ від 06.01.1993р. «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» [47]. В ньому зазначаються головні завдання і функції, що покладені на органи державного контролю; сутність державного аудиту та інспектування;порядок здійснення фінансування органу державного фінансового контролю;повноваження, обов’язки та відповідальність посадових осіб, що здійснюють ревізії; порядок проведення ревізій у бюджетних установах.

З метою забезпечення ефективності внутрішнього контролю в бюджетних установах, Постановою Кабміну № 1001 від 28.09.2011р. затверджено «Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» [46]. Даний документ регулює механізм створення служб та підрозділів внутрішнього аудиту та систематичність його проведення в центральних органах виконавчої влади, територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств.

Даним порядком окреслюються суб’єкти, об’єкти внутрішнього контролю, чисельність спеціалістів для проведення перевірок, перелік завдань та функцій, які повинні виконувати працівники служби внутрішнього аудиту, зобов’язання та права керівників таких підрозділів.

Одним з засобів контролю за діяльністю установи та збереженням майна виступає проведення інвентаризації. Порядок її здійснення регламентує «Інструкція з інвентаризації матеріальних цінностей, розрахунків та інших статей балансу бюджетних установ», затверджена Наказом Мінфіну та головного управління Держказначейства № 90 від 30.10.1998р. [20]. В даній інструкції міститься інформація про мету проведення інвентаризації, обов’язки та повноваження керівників та комісії, яка здійснює перевірку, основні ділянки та елементи за якими відбувається контрольні дії (необоротні активи, матеріали та медикаменти, продукти харчування, грошові кошти тощо).

Варто зазначити, що нормативно-правове забезпечення, що регулює організацію контролю видатків розроблено значно слабше, на відміну від нормативно-правової бази обліку і звітності.

На сьогодні існує нагальна потреба у перебудові, підвищенні оперативності та системності фінансового контролю, встановленні та розвитку суспільного контролю за станом і черговістю проведення реформ у питаннях національної економіки, удосконаленні умов та зростанні видатків на оптимізацію будови внутрішньогосподарського контролю і підтримка його в відповідному дієвому стані.

Тому, пропонуємо, розробити і прийняти закони України «Про державний фінансовий контроль», «Про державний фінансовий контроль за видатками фізичних та юридичних осіб в Україні», «Про суспільний контроль», «Про оприлюднення в мережі Інтернет інформації про власників земельних ділянок, житлових забудов, дорогих легкових автомобілів і джерел їхнього фінансування» та ін.

Нормативно-правові документи, пов'язані з обліком та контролем видатків постійно знаходяться під увагою як вчених-економістів, так і практиків-фахівців адміністративного апарату та відділу бухгалтерії.

В результаті, нормативно-правове забезпечення України систематично змінюються, доповнюються, а інколи утворюються нові або значно поліпшені акти.

Напрямки поліпшення нормативно-правової бази щодо обліку та контролю витрат бюджетних установ узагальнено на рисунку 1.6 [16].

Рисунок 1.6 – Напрямки поліпшення нормативно-правової бази щодо обліку та контролю витрат бюджетних установ

Подальші дослідження слід проводити у напрямах ґрунтовного аналізу й оцінки кожного із вищезазначених нормативно-правових актів, що регламентують облік та контроль видатків бюджетних установ з метою деталізації їх сутності, форм, всеохоплюючого використання національного та зарубіжного досвіду, уникнення протиріч і непорозумінь.

Отже, відповідне нормативно-правове забезпечення обліку і контролю витрат є запорукою ефективної та оперативної організації обліку та контролю в бюджетних установах. Адекватне, своєчасне, дієве та узгоджене нормативно-правове забезпечення є необхідною умовою стабільної діяльності та фінансової успішності функціонування бюджетної установи та виконання поставлених державних завдань.

1.3 Порядок проведення контролю видатків бюджетних установ

На даний час основною метою обліку видатків є досягнення високого рівня ефективності розподілу державних ресурсів на основі подальшої оптимізації витрат бюджетних коштів. При цьому необхідно враховувати оволодіння новими методиками оцінювання раціонального використання бюджетних ресурсів, запровадження показників, що характеризують результативність витрат коштів бюджету.

Основна мета здійснення державного контролю за бюджетними коштами – це забезпечення стабільного економічного розвитку країни.

Цілі, які є невід’ємними складовими вищезазначеної мети, подано на рисунку 1.7.

Рисунок 1.7 – Цілі державного фінансового контролю видатків бюджету

Контроль за розподілом видатків установи варто починати з проведення аналізу кошторису, дослідження правильності його складання та внесення змін в процесі його реалізації. За результатами аналізу можливо сформулювати фінансові порушення, що стосуються формування і розподілу доходів і видатків установи. Варто зазначити, що проблема недостатність сучасних підходів до формування кошторису бюджетної установи та обмеженість грошових ресурсів вимагає чергового науково-практичного дослідження [3].

На сьогодні термін «кошторис бюджетної установи» тлумачиться як провідний плановий фінансовий документ, який на новий бюджетний рік встановлює права щодо отримання асигнувань і розподілу бюджетних коштів, утворення бюджетних зобов'язань, здійснення оплат з метою реалізації установою своїх функцій, і в подальшому досягнення значних результатів, визначених нормативними актами [6].

Виділяють такі види кошторисів:

– індивідуальний кошторис – це кошторис, який складається бюджетними установами. Незалежно від того, має бюджетна установа окрему бухгалтерську службу для ведення обліку, чи обслуговує установу централізована бухгалтерія, індивідуальний кошторис та план асигнувань складаються відповідно до кожної виконуваної нею функції;

– зведений кошторис – це сукупність зведених показників, отриманих з індивідуальних кошторисів бюджету нижчого рівня згідно з функціональною класифікацією, який складається головним розпорядником бюджетних коштів з метою його подання до міністерства та фінансових органів. Зведений кошторис не затверджується [60].

Кошторис бюджетної установи має дві складові, сутність кожної з них подана на рисунку 1.8 [6].

Рисунок 1.8 – Складові кошторису бюджетної установи

Водночас із затвердженням кошторису приймають також план асигнувань.

План асигнувань загального фонду бюджету – це щомісячний поділ бюджетних асигнувань, який затверджений за загальним фондом кошторису, у скороченій формі економічної класифікації, який регулює протягом звітного року утворення бюджетних зобов’язань та здійснення оплат.

План спеціального фонду державного бюджету (не враховуючи власні надходження бюджетної установи та відповідні видатки) – це щомісячний поділ бюджетних асигнувань, який затверджений за спеціальним фондом кошторису, у скороченій формі економічної класифікації, який регулює впродовж року утворення бюджетних зобов’язань та здійснення оплат, в розрізі видів та кодів класифікації доходів бюджету.

План використання бюджетних коштів складається для розподілу бюджетних асигнувань, які затверджуються у кошторисі, у повній формі економічної класифікації видатків [45].

Бюджетній установі мають перераховуватися бюджетні кошти лише у випадку наявності затверджених кошторисів, планів загального та спеціального фондів.

Кошториси доходів і видатків складаються на календарний рік. Він приймається начальником відповідної установи вищого рівня, у період не пізніше, чим через місяць, який слідує за місяцем у якому був затверджений відповідний бюджет, за яким здійснюватиметься фінансування установи.

З метою контролювання точності і прозорості асигнувань, зазначених у кошторисах, органи Держказначейства проводять реєстрацію та здійснюють облік зведених кошторисів, планів загального фонду та спеціального фондів за розпорядниками нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів.

Для складання подальшого порядку проведення ревізії, визначення переліку питань, які необхідно опрацювати детальніше, а які неможливо обробити суцільним методом, здійснюють аналіз кошторису [4].

Основні завдання ревізії щодо виконання кошторису бюджетної установи наступні:

– надання неупередженої оцінки щодо стану виконання кошторису бюджетних коштів, що перераховуються на утримання бюджетної установи, а також дбайливе зберігання та використання основних фондів та ресурсів;

– виявлення можливих порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які мали місце в фінансово-господарській діяльності установи в питаннях виконання діючих законодавчо-нормативних вимог, які зачіпають такі питання: зростання ефективності розподілу бюджетних коштів у розрізі видів видатків та їх функціональна діяльність, забезпечення заощадливого витрачання та бережного зберігання матеріальних запасів, правильність ведення обліку та звітності, проведення внутрішньогосподарського контролю;

– розробка необхідних заходів для усунення виявлених недоліків, компенсації збитків, які були завдані бюджетній установі неналежною роботою відповідальних посадових осіб, і запобігання помилкам та зловживанням у діяльності бюджетної установи [1].

Основні напрями ревізії видатків, одержаних на утримання бюджетної установи можна виділити такі:

– перевірка фактичних видатків бюджетної установи розпочинається з перевірки факту існування затвердженого кошторису доходів і видатків та необхідних розрахунків до нього, достовірності та повноти його формування згідно з вимогами чинного законодавства;

– загальне оцінювання виконання кошторису доходів і видатків здійснюється за допомогою методу аналізу на основі даних звітності щодо кошторисних цільових призначень бюджетних коштів, касових та фактичних видатків за видами та кодами економічної класифікації. Вслід за цим проводиться контроль фактичних видатків за період, що ревізується, за місяцями, з метою встановлення їхньої доцільності, законності, ефективності у відповідності з кодами економічної класифікації.

– ревізія видатків на виплату заробітної плати [51].

Джерела інформації для проведення контролю видатків бюджетних установ подані на рисунку 1.9 [18, с.89].

Рисунок 1.9 – Джерела інформації для проведення контролю видатків бюджетних установ

Напрямками здійснення контролю видатків установи є перевірка стану розрахунків з оплати праці, та відрахувань на соціальні заходи; стану збереження державного майна та матеріальних ресурсів; розрахунки з оплати комунальних послуг та енергоносіїв тощо.

Проведення ревізії видатків на заробітну плату має важливе значення, через те, що у загальній структурі видатків бюджету такі витрати займають найбільшу питому вагу.

Прядок проведення контролю видатків для оплати праці та пов’язаних із нею розрахунків має наступну послідовність:

– визначення правильності розрахунку чисельності працівників та застосування посадових ставок заробітної плати, премій, доплат для кожного працівника (за допомогою методу нормативної перевірки тарифікації, штатних розписів для визначення відповідності посадовим інструкціям відповідних відомств, що стосується оплати праці працівників, перевірка показників навантаження на одного працівника);

– перевірка обґрунтованості даних щодо відпрацьованого часу (проводиться порівняння показників бази нарахування зарплати на електронних носіях та табелів відпрацьованого часу структурних підрозділів, проводиться зустрічна перевірка показників профкомів щодо виданих лікувальних або туристичних путівок працівникам та даних табельного обліку про даний проміжок часу, аналіз даних виконаної роботи за відсутніх працівників, тривалість роботи у святкові дні та понаднормові години);

– перевірка точності та відповідності нарахування сум заробітної плати за кожним місяцем звітного року та проведення розрахунків єдиного соціального внеску (розрахунок податку на заробітну плату, збір у Пенсійний фонд, за наданим документами суду, або інших розпоряджень або зобов’язань працівника).

Критерії відбору інформації для контролю є розрахунки з працівниками, в яких виявлено порушення, а також при очній перевірці первинних документів, що стосуються перерахунку за попередні періоди, додаткових розрахунково-платіжних відомостей, відомостей з підчистками, дописками або виправленнями.

У разі комп'ютерної форми організації обліку ревізор мусить ознайомитися з системою класифікаторів працівників, внесенням змін до архівної інформації за попередні періоди, алгоритмами розрахунків, методами автоматизованого контролю зовнішньої та внутрішньої інформації, рівнем захисту та зберігання архівного масиву.

Проводячи контроль за відрахуваннями із заробітної плати, варто перевірити достовірність даних класифікатора працівників у розрізі видів відрахувань, правомірність застосування податкових пільг. Якщо в установі існує заборгованість з оплати праці за попередні періоди, то потрібно перевірити точність розрахунку індексації заборгованості, і достовірність показників такої заборгованості [51].

Невід’ємною складовою ревізії обліку витрат на оплату праці є перевірка витрат на соціальне страхування, яка проводиться в наступній черговості:

– визначення правильності нарахування єдиного соціального внеску;

– дотримання систематичності призначення і виплати допомоги з тимчасової втрати працездатності;

– оцінка своєчасності та законності розрахунків з Пенсійним фондом, перевірка існування заборгованостей.

Значну частку у структурі видатків, встановлених кошторисом, займають витрати на утримання бюджетної установи. Тому необхідно звернути особливу увагу на порядок проведення ревізії витрат на оплату комунальних послуг та енергозабезпечення, у ході якого перевіряється:

– правильність застосування діючих тарифів та цін на водопостачання, опалення, каналізацію, освітлення, визначених кошторисом та у розрахунках з постачальниками упродовж звітного року;

– обґрунтованість змін у звітному році розмірів видатків через введення нових тарифів та цін;

– правильність розрахунку компенсації витрат за надання комунальних послуг орендарям;

– дієвість проведених заходів, що стосуються заощадливості ресурсів, разом з аналізом обсягів витрат за кожним місяцем звітного року, підрозділами установи, і даних відповідних вимірювальних пристроїв.

Перевірка стану збереження державного майна та матеріальних ресурсів бюджетних установ є одним з основних напрямів проведення ревізії. У зв’язку з цим, контроль витрат на придбання інвентарю та обладнання, речей довгострокового вжитку охоплює наступне:

– перевірку цільового призначення витрачених коштів згідно з даними кошторису установи;

– перевірку операцій, пов’язаних з придбанням матеріальних запасів для виявлення правильності сум і обсягів оприбуткування та викриття фактів завищення цін від чинних ринкових або затверджених тендерними угодами;

– перевірку стану зберігання та витрачання за цільовим призначенням бюджетних коштів для придбання інвентарю, матеріалів, обладнання, та речей довгострокового вжитку;

– перевірку достовірності та законності списання непридатного до користування приладдя та обладнання;

– перевірку точності і дійсності обліку витрат для придбання необоротних активів відповідно до джерел фінансування – бюджетні або позабюджетні кошти, безкоштовне надходження у вигляді благодійних внесків тощо [51].

Враховуючи вище зазначене, доречно розглянути деякі випадки відхилень між показниками видатків у бюджетних установах.

Причини відхилень фактичних видатків від розміру видатків затвердженим кошторисом узагальнені на рисунку 1.10 [29].

У процесі контролю можуть також виникати різниці між розмірами фактичних і касових видатків.

Рисунок 1.10 – Причини відхилень фактичних видатків від розміру видатків затвердженим кошторисом

Якщо фактичні видатки перевищують касові, то це може говорити про:

– погашену дебіторську заборгованість, яка обліковувалася спочатку року;

– утворену кредиторську заборгованість в кінці звітного року;

– списані запаси, придбані в попередніх періодах.

Якщо касові видатки перевищують фактичні, це свідчить про:

– погашену кредиторську заборгованість, яка обліковувалася спочатку року;

– придбані матеріальні запаси;

– утворену дебіторську заборгованість в кінці звітного року [59].

Основними порушеннями, які можуть виникати під час здійснення контролю видатків установи є:

– явища марнотратства бюджетних коштів;

– порушення встановлених нормативами строків виконання робіт;

– недостовірність показників в актах щодо виконаних робіт;

– незаконне списання матеріалів, обладнання, запасів тощо.

Отже, ефективний фінансовий контроль за управлінням бюджетними коштами – це, насамперед, головний фактор зростання довіри суспільства до державної влади, спосіб об’єднання громадян для забезпечення достатку населення і стабільності в державі.

Задля успішного функціонування та розвитку бюджетних установ необхідно, на нашу думку, забезпечити достовірною, точною і повною інформацією про стан державних фінансових ресурсів та основних фондів, що можливо за умови проведення у ході ревізії оперативних та обґрунтованих контрольних заходів.

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЯ ОБЛІКУ І КОНТРОЛЮ ВИДАТКІВ У СУМСЬКІЙ ОБЛАСНІЙ ДЕРЖАВНІЙ АДМІНІСТРАЦІЇ

2.1 Організаційно-економічна характеристика установи

Сумська обласна державна адміністрація, яка розташована за адресою м. Суми, пл. Незалежності, 2, є місцевим органом виконавчої влади, і в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території Сумської області.

У своїй діяльності Сумська ОДА керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Сумська обласна державна адміністрація в межах своїх повноважень, зазначених у Конституції і законах України, здійснює на території Сумської області державний нагляд у питаннях, що стосується:

– ефективного використання і збереження державного майна;

– контролю за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, відповідного і своєчасного відшкодування шкоди, завданої державі;

– дбайливого використання та охорона природних ресурсів держави (землі, ліси, води, атмосферне повітря, флора і фауна та ін.);

– контролю за збереженням пам'яток культури та історії, житлового фонду;

– додержання вимог стандартизації товарів, робіт, послуг, що виробляються на території Сумської області, а також технологічних умов, які впливають на якість продуктів;

– дотримання санітарно-епідеміологічних правил у процесі збирання і утилізації промислових і виробничих відходів, побутового сміття, проведення заходів щодо впорядкування культурних і зручних умов життя для населення району і області;