Дисфункции бюрократии

Социологи употребляют слово "бюрократия" в нейтральном смысле. Но это не значит, что они не учитывают как положи­тельные, так и отрицательные стороны бюрократии. Они идут дальше поверхностных суждений и стремятся дать глубокий ана­лиз бюрократии. Первым^это сделал Карл Маркс, а позже Макс Вебер. Последний считается родоначальником мировой социо­логии бюрократии. Он раскрыл анатомию формальной организа­ции, исторические черты эволюции бюрократии как особого со­циального института, но он не затронул неформальную структуру бюрократии.

Функции неформальной структуры изучил Э. Мэйо. Он пока­зал, что в реальности люди обращаются друг к другу не только и не столько как должностные лица, сколько как индивиды, уста­навливающие между собой первичные, доверительные отноше­ния, часто нарушая или обходя законные нормы и правила, не обращая внимания на иерархические статусы. Чиновники неред­ко пренебрегают служебными обязанностями, выдвигая на пер­вый план личные, неофициальные отношения. Они нарушают закон, чтобы помочь тому, кто вызывает у них симпатии.

Нарушения, встречающиеся в работе налаженного механиз­ма бюрократии, социологи называют дисфункциями. Их изуче­нию посвятили свои исследования Ф. Селзник, Р. Мертон, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс. Каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффективность, причиной выступают дисфункции. Их нет в идеальной бюрократии. Вмешательство человеческого фактора - эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей - одна из разновидностей дисфункции.

Чиновник в бюрократической организации делает карьеру не обязательно так, как требуют того формальные правила и нор­мы. "Сделать карьеру" означает для многих чиновников в Герма­нии осесть в молодые годы в тепленьком местечке. Каста чинов­ников пользуется неслыханным преимуществом - они не подлежат увольнению. Чтобы предотвратить возможность подку­па, чиновникам запрещается брать подарки. Этот формальный запрет они успешно обходят, взимая наличными. Издаются стро­гие инструкции, пресекающие взяточничество. Но чиновников контролируют сами чиновники.

Взяточничество - один из самых древнейших элементов бю­рократической организации. Само это явление возможно там, где существуют должности и должностные лица, распределяющие социальные блага. Взяточничество как подкуп должностного лица известно со времен Древнего Египта.

Злоупотребления среди египетских чиновников были доста­точно частым явлением. Хотя они вряд ли принимали столь мас­совую форму, как в наше время. Чиновники из аппарата фараона склоняли местных богатеев к тому, чтобы те давали им рабов, инструмент и транспортные средства для работы в личном хо­зяйстве (своеобразной загородной даче), у бедных отнимали ово­щи под видом сбора для царского стола. Опять же под видом сбо­ра в царскую казну они занимались мздоимством. Иногда они опускались до прямого насилия и взяточничества.

В дошедшей до нас жалобе царю на губернатора Янхаму со­общается о том, что он принуждал одного горожанина запла­тить ему 2 тыс. сиклей, отдать жену и детей, иначе он их убьет. Правда, злоупотребления пресекались самими фараонами, они наносили его престижу не меньший вред, чем происки вне­шних врагов: виновники то и дело карались, отстранялись от должности, платили непомерный штраф, отдавались в рабы или лишались жизни. Бюрократическая машина египтян легко приносила в жертву рядовых чиновников, когда под угрозу ста­вилось ее существование.

Основу бюрократии составляет формальная организация, т.е. система предписанных ролей, целей, статусов, функций и стан­дартов деятельности. Стержнем формальной организации, по мысли Роберта Дабина, выступает особый код поведения чиновни­ ков, включающий нормы, правила и процедуры. Каждый из них знает или должен знать, в чем состоит круг его обязанностей, каковы его права и ответственность, что и как он должен делать на своем рабочем месте. Кроме того, чиновник, занимающий оп­ределенное место в иерархии, стремится знать, как ему вести себя с выше- и нижестоящими, на какой ступеньке управленчес­кой лестницы он стоит, какова ее социальная значимость.

Иначе говоря, он должен получить ответ на вопрос о своем организационном статусе. Статус демонстрирует его персональ­ное превосходство в сравнении с другими чиновниками. Статус ранжирует чиновников и отношения между ними на паритетные

и приоритетные. В зависимости от того, высоким или низким ста­тусом обладает данный чиновник, будут различаться церемони­альные формы организационного поведения: с кем здороваться в первую очередь, в какой форме обращаться с просьбой к на­чальнику и т.п.

Если речь идет о служебном церемониале, т.е. правилах об­ращения и общения, то они определяются особым докумен­том, который называется инструкцией. В организации она све­дена к минимуму общих положений или практических рекомендаций, которые охватывают далеко не всю сферу по­ведения. Кроме инструкций, т.е. совокупности формальных правил, существуют еще неформальные правила. Их называют негласными нормами поведения, обычаем или конвенцио­нальными нормами. Считается неприличным фиксировать на бумаге, скрепляя ее подписями и печатями, например, цере­монию общения с начальником или обращение, в частности, личное поздравление с Новым годом.