Тема 6: Матеріально – фінансова основа місцевого самоврядування

1. Муніципально-правова природа матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування (поняття, структура, особливості нормативно-правового регулювання).

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінан­совою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, конституційно закріплене право власності тери­торіальних громад на ці матеріальні і фінансові ресурси, яке є запору­кою розвитку і гарантією реального забезпечення права самостійно, в межах Конституції і законів України реалізовувати інтереси населен­ня відповідних територій.

Конституція надала також територіальним громадам сіл, селищ і міст право об'єднувати на договірних засадах об'єкти комуналь­ної власності та кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підпри­ємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні орга­ни й служби.

Важливим конституційним положенням є положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого само­врядування, фінансово його підтримує. Витрати, які виникли внаслі­док рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Ці конституційні положення повністю відповідають Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місце­вого самоврядування, які передбачають гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здій­сненні своїх повноважень.

Відповідно до статті 8 Всесвітньої Декларації місцевого самовряду­вання місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно роз­поряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень.

Розподіл коштів між місцевими органами влади, як зазначено у цій статті, в розумних пропорціях має відповідати тим завданням, які ними виконуються. Розумна частина цих коштів має надходити від місцевих податків, платежів та внесків, рівень яких вони мають вста­новити самі.

Автономія слабкіших у фінансовому відношенні місцевих ор­ганів потребує системи фінансового вирівнювання. В свою чергу, у статті 9 Європейської Хартії місцевого самоврядування визначено, що такі процедури (фінансового вирівнювання) не повинні обмеж­увати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їх­ньої компетенції.

2. Зміст права власності територіальних громад.

Законом України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самовря­дування в Україні" відповідно до зазначених конституційних поло­жень регламентується право комунальної власності, суб'єктом якого є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах. Зокрема, статтею 60 Закону закріплено, що територіальним громадам сіл, се­лищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, част­ку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, за­клади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою та іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, при­дбання майна органами місцевого самоврядування у порядку, вста­новленому законом.

Права щодо здійснення територіальними громадами управління комунальною власністю ґрунтуються на положеннях статті 143 Конституції України, якою встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через створені ними органи місце­вого самоврядування управляють майном, яке знаходиться у кому­нальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджу­ють бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референду­мів та реалізацію їх результатів; створюють, реорганізовують та лік­відують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання міс­цевого значення, віднесені до їхньої компетенції.

3. Управління об’єктами комунальної власності.

Відповідно до конституційних засад, статтею 60 Закону про міс­цеве самоврядування в Україні визначені права органів місцевого само­врядування щодо здійснення права власності та управління об'єктами комунальної власності. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійсню­ють правомочності щодо володіння, користування та розпоряджен­ня об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фі­зичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, викорис­товувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Враховуючи особливості здійснення місцевого самоврядування в районах та областях, зазначена стаття містить положення, що ра­йонні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їх спільної власності, які задоволь­няють спільні потреби територіальних громад.

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права ко­мунально} власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спря­мовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами роз­витку.

Закон чітко визначає обов'язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяги та погіршувати умови надання послуг населенню.

Конституцією передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування. Це положення стосується і захисту їх майнових прав. Крім того, у пункті 8 статті 60 Закону конкретно визначено, що право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних гро­мад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосеред­ньо територіальної громади або до відповідно рішення ради чи уповно­важеного нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Забезпечуючи майнові інтереси органів місцевого самовряду­вання, Закон надає сільським, селищним, міським, районним у містах (у разі їх створення) радам такі права: вносити пропозиції про пере­дачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їхніх структурних під­розділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіаль­них громад; мати об'єкти комунальної власності поза межами відпо­відних адміністративно-територіальних одиниць, а також право на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

Повноваження щодо комунальної власності чинне законодав­ство чітко розмежовує між представницькими органами місцевого самоврядування, їх виконавчими органами та місцевими державни­ми адміністраціями.

До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад від­повідно до статті 25 Закону про місцеве самоврядування в Україні належать: встановлення для підприємств, установ та організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних гро­мад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про при­дбання в установленому порядку приватизованого майна; про вклю­чення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому поряд­ку розірвано або визнано недійсним про створення, ліквідацію, реор­ганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийнят­тя рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відпо­відної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власнос­ті спільних проектів або спільного фінансування (утримання) ко­мунальних підприємств, установ та організацій, визначення повно­важень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спіль­них підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, місь­ких рад щодо управління комунальною власністю належать власні (самоврядні) повноваження, а саме: управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; встановлення порядку та здійснення контр­олю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; заслухо­вування звітів про роботу керівників підприємств, установ та органі­зацій комунальної власності відповідних територіальних громад; під­готовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм прива­тизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; подання раді пись­мових звітів про хід та результати відчуження комунального майна.

Ці органи мають делеговане повноваження погоджувати в уста­новленому порядку кандидатури для призначення на посаду керівни­ків підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.

До повноважень районних і обласних рад в сфері комунальної власності належать: вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбан­ня таких об'єктів в установленому законом порядку; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, при­значення та звільнення їх керівників.

Відповідно до статті 43 Закону про місцеве самоврядування в Україні ці питання вирішуються районними і обласними радами ви­ключно на їх пленарних засіданнях.

Місцеві державні адміністрації також здійснюють відповідно до законодавства делеговані відповідною радою функції щодо управління майном, яке перебуває у спільній власності територіальних громад.