Класифікація видів публічних службовців (за видами служб, за належністю до видів державної влади, за характером і обсягом владних повноважень)

Стосовно видів публічної служби слід зазначити, що на законодавчому рівні вони не закріплені, а в науковій літературі з цього приводу існують різні точки зору, інколи навіть протилежні. Аналіз правової природи публічної служби, особливостей її правового регулювання та проходження дає підстави виокремити такі її види.

1. Політична служба. Основним завданням цієї служби є визначення та реалізація державної політики в усіх сферах суспільного життя держави. Вона характеризується: а) особливостями вступу на службу та її проходженням; б) політичною відповідальністю, яка є основною для політичних службовців; в) зайняттям державних посад у державних органах для здійснення політичних програм; г) оплатою праці за рахунок державного бюджету. Цей вид публічної служби, у свою чергу, поділяється на підвиди: а) служба на посту Президента України; б) служба на посадах народних депутатів у Верховній Раді України; в) служба на посадах членів Кабінету Міністрів України.

Політичний характер діяльності осіб, які обіймають державні політичні посади, зводиться до того, що вони визначають державну політику в усіх сферах суспільного життя, розв’язують стратегічні проблеми економічного і соціального розвитку суспільства і відповідної сфери управління та ін. Водночас важливо зазначити, що політичний характер статусу політичної посади не зводиться до факту обов’язкової належності осіб, які обіймають ці посади, до певної політичної партії (критерій необов’язковий, хоч і цілком можливий). Тобто на відміну від адміністративних посад до осіб, які обіймають політичні посади, не ставиться вимога щодо політичної нейтральності при виконанні своїх посадових обов’язків. Специфіка статусу державного політичного службовця виявляється в: а) особливому порядку обрання (чи призначення) на політичні посади, який регламентується насамперед Конституцією України; б) специфічному порядку звільнення з політичних посад зазначених осіб і припинення їх повноважень; в) особливому виді відповідальності — політичної, яка має відкритий публічний характер (усунення з посади, оголошення недовіри, відставка, необрання повторно на посаду як опосередковане «притягнення до відповідальності», процедура імпічменту).

Державні політичні посади не належать до посад державної служби, а службовці, які обіймають політичні посади, є політичними діячами держави, або, як їх називає О. В. Петришин, політичними державними службовцями, або державними діячами.

Вирішення потребує питання вичерпного переліку посад, які слід віднести до категорії політичних. Закон України «Про державну службу» передбачає лише певні штрихи такого вирішення [129]. Зокрема, зміст ч. 1 ст. 9 даного Закону не відповідає назві цієї статті — «Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату», оскільки посади, перелічені у цій частині, не належать до посад державних службовців. Частина з перелічених у ч. 1 ст. 9 посад — це політичні посади: Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники, голови постійних комісій Верховної Ради України та їх заступники, народні депутати України, Прем’єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України. Окремі з названих посад нормативно визначено як політичні посади.

Вбачається слушним твердження деяких науковців про те, що до державних політичних посад належать голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій [58, с. 208].

Природно, що до політичних діячів не можуть бути віднесені депутати місцевих рад і місцеві голови, оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

2. Державна служба — це професійна діяльність осіб,які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Цей вид публічної служби характеризується тим, що: а) здійснюється на державних посадах у державних органах або їх апаратах; б) має своєю метою реалізацію завдань і функцій держави; в) регламентується Законом України «Про державну службу» та іншими спеціальними законами; г) характеризується особливістю вступу на державну службу, її проходженням, припиненням службових відносин; ґ) пов’язана з присвоєнням рангів, чинів, спеціальних і військових звань; д) характеризується безпартійністю або політичною нейтральністю державних службовців; е) оплачується за рахунок державного бюджету.

Поряд із загальними рисами, що визначають правову природу державної служби, вона як багатогранне та складне явище характеризується своєю структурою, котру становлять:

1) цивільна служба: в Апараті Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, апаратах судових органів, апаратах військових формувань, Апараті Ради національної безпеки і обо-рони України, Рахунковій палаті України, антимонопольних органах, органах контрольно-ревізійної служби, Центральній виборчій комісії України, Національному банку України, місцевих державних адміністраціях, Державній виконавчій службі України, патронатній службі. Однією з особливостей цивільної служби є те, що вона регламентується Законом «Про державну службу» повністю або частково, у тій частині, яка не врегульована спеціальним законом. Державним службовцям цивільної служби присвоюються ранги, встановлені в Законі «Про державну службу»;

2) спеціалізована служба: у митних органах, податкових органах, органах прокуратури, органах внутрішніх справ, органах пожежної безпеки, дипломатична служба. Цей вид державної служби характеризується особливостями правового регулювання, вступу на службу та її проходження, присвоєнням спеціальних звань, особливістю соціально-правового захисту.

Зокрема, дипломатична служба — це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном. Дипломатична служба є різновидом державної служби і належить до спеціалізованої державної служби [134]. Основними завданнями дипломатичної служби є: забезпечення національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва із членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нор-мами міжнародного права; проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, гуманітарних, наукових, інших зв’язків з іншими державами, міжнародними організаціями; захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном; сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера; забезпечення дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її політичних, торгово-економічних та інших інтересів; координація діяльності інших органів виконавчої влади щодо забезпечення проведення зовнішньополітичного курсу України; вивчення політичного та економічного становища у світі, зовнішньої та внутрішньої політики іноземних держав, діяльності міжнародних організацій та ін. [134].

Щодо служби в органах прокуратури, то Закон України «Про прокуратуру» не містить прямої вказівки про належність прокурорів до осіб публічної служби. Але аналіз правових основ діяльності, завдань, функцій та повноважень прокуратури, визначених ст. 121 Конституції України, статтями 3–6 Закону України «Про прокуратуру», дозволяє віднести службу в органах прокуратури до державної спеціалізованої служби зокрема і до публічної загалом;

3) військова служба: у Збройних Силах України (військова), Військовій службі правопорядку у Збройних Силах України, Внутрішніх військах МВС України, військах Цивільної оборони України, Державній прикордонній службі України, Службі безпеки України, Державній кримінально-виконавчій службі, органах спеціального зв’язку та захисту інформації, Державній охороні України [118].

Військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров’я і віком громадян України, пов’язаній із захистом Вітчизни. Їй притаманні такі самі ознаки, як і державній службі: а) професійна діяльність; б) зайняття посад у військових підрозділах Збройних Сил України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до законів України; в) виконання державних завдань і функцій; г) грошове забезпечення за рахунок державного бюджету.Водночас військова служба має свої власні особливості,які дають підстави виділити її в окремий вид державної служби — мілітаризовану службу: а) основним завданням військової служби є оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності; б) як правило, суб’єктами військової служби є військовослужбовці та військовозобов’язані; в) проходження військової служби пов’язано з присвоєнням військових звань; г) військову службу чітко і докладно регламентовано чинним законодавством; ґ) для військової служби є характерним надзвичайно високий рівень субординації; д) військова служба пов’язана з носінням зброї [118].

Характеристика військової служби як виду публічної служби була би неповною без урахування й альтернативної (невійськової) служби, яку зазначеною статтею КАСУ також віднесено до публічної служби. Якщо належність військової служби до публічної не викликає запитань та дискусій, то віднесення до такої альтернативної служби є досить дискусійним і суперечливим. Якщо виходити з того, що: 1) альтернативна служба є заміною військовій службі для певної категорії фізичних осіб; 2) особи призиваються на альтернативну службу (тобто в примусовому порядку); 3) є специфічною формою виконання особою свого військового обов’язку; 4) гарантується державою, у тому числі заходами державного примусу, то альтернативна служба може бути різновидом публічної служби [122]. Водночас її природа характеризується й іншими ознаками: а) її проходження здійснюється не в державних органах, а на державних підприємствах, в установах та організаціях соціального захисту, охорони навколишнього середовища, а також у сфері комунального, сільського господарства (відсутній публічний характер діяльності); б) діяльність пов’язана з укладенням трудового договору, тобто регламентується нормами трудового права; в) альтернативна служба не пов’язана із складанням присяги. Отже, альтернативна (невійськова) служба має двояку природу. З одного боку, це публічна служба, оскільки вона здійснюється для забезпечення публічного інтересу, а з другого — це трудова діяльність фізичної особи, оскільки вона здійснюється на підприємствах, в установах, аграрних об’єднаннях тощо, але не в державних органах і не в органах місцевого самоврядування, що є однією з основних ознак публічної служби. Вбачається, що віднесення альтернативної служби до державної зумовлене не стільки специфікою статусу особи, скільки можливістю ефективного захисту прав службовця саме в порядку адміністративного судочинства. Щодо віднесення служби в органах влади Автономної Республіки Крим до публічної необхідно зазначити, що в чинному законодавстві з цього приводу також існує певна прогалина. Ураховуючи критерії віднесення служби до державної, а громадян, які здійснюють таку діяльність, до державних службовців, а також положення постанови Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2005 р. «Про віднесення посад працівників апарату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим до відповідних категорій посад державних службовців та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України», під публічною службою в органах влади Автономної Республіки Крим пропонуємо розуміти діяльність осіб, які обіймають посади у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Рахунковій палаті Автономної Республіки Крим, Фонді майна Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствах та республіканських комітетах Автономної Республіки Крим, інших органах влади Автономної Республіки Крим та їх апаратах і одержують заробітну плату за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим. Що стосується депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, то публічними службовцями є лише ті з них, які згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим», ч. 2 ст. 22 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої За-коном України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим», здійснюють свої повноваження на постій-ній основі.

Оскільки чинне законодавство не містить виключного переліку видів державної служби, то судам необхідно мати на увазі, що віднесення служби до державної (публічної) можливе, якщо це:

− професійна діяльність осіб, які її обіймають;

− діяльність, яка здійснюється на основі Конституції, законів та інших нормативно-правових актів;

− діяльність, яка за змістом полягає у виконанні завдань і функцій держави;

− діяльність, яка оплачується з державних коштів.

До державної, наприклад, можна віднести службу на посадах начальника Головної державної інспекції захисту рослин — Головного державного інспектора захисту рослин

України, його заступників, всіх спеціалістів — державних інспекторів захисту рослин, на яких згідно з ч. 1 ст. 11 Закону України «Про захист рослин» у повному обсязі поширюється дія Закону України «Про державну службу». Разом з тим поширення на працівників окремих державних спеціалізованих установ лише особливостей матеріалного та соціально-побутового забезпечення, передбачених Законом України «Про державну службу», не означає наділення зазначених осіб повноваженнями щодо виконання функцій держави, а тому така діяльність до державної (публічної) служби не належить.

3. Служба на посаді судді. Цей вид публічної служби стосується тільки однієї категорії — професійних суддів при здійсненні ними правосуддя і характеризується:

а) зайняттям суддею державної посади у державному органі (суді) і неналежністю до категорії як політичних, так і державних службовців;

б) особливим порядком призначення на посаду судді і про-ходження суддівської служби;

в) незалежністю суддів і підпорядкуванням тільки закону;

г) оплатою праці за рахунок державного бюджету [189].

Публічна служба професійного судді здійснюється з часу складання ним присяги та припиняється з часу звільнення з посади органом, що його обрав або призначив. Час перебування особи у відставці із збереженням звання судді до публічної служби не належить.У ч. 1 ст. 9 Закону «Про державну службу» зазначено, щоправовий статус Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України регулюється Конституцією та спеціальними законами України, тобто ч. 1 ст. 9 не відносить судові посади ні до політичних, ні до державних посад. Водночас, виходячи з назви ст. 9 «Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату», логічно було б стверджувати, що судові посади — це посади державних службовців. Проте така логіка зовсім не випливає із завдань і функцій суддів, сутності тих повноважень, якими наділені судові посади, а саме: здійснення правосуддя.

У ч. 2 ст. 2 Закону України «Про статус суддів» визначено, що судді є посадовими особами судової влади. Зважаючи на час прийняття цього Закону з урахуванням наступних змін, що сталися в суспільно-політичному житті країни, вбачається нагальна необхідність у законодавчому закріпленні суддівської служби як окремого, відмінного від державної, муніципальної та політичної виду публічної служби.

4. Служба на посаді в органі місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, спрямована на реалізацію територіальною громадою свого пра-ва на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. На відміну від зазначених видів публічної служби цей вид не пов’язаний з державною діяльністю, державною посадою і, як правило, з реалізацією державних функцій і повноважень (крім делегованих).иОсобливостями служби на посаді в органі місцевого самоврядування є: а) забезпечення реалізації завдань і функцій органів місцевого самоврядування та делегованих державних повноважень; б) зайняття посад в органах місцевого самоврядування; в) регламентація Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування»; г) виборність посад як один із способів (крім конкурсу, призначення, зарахування) заміщення посади в органі місцевого самоврядування; ґ) оплата праці за рахунок місцевого бюджету. Служба в органах місцевого самоврядування багато в чому має спільні риси з державною службою. Водночас особливості її організації, функціонування і проходження зумовили необхідність прийняття Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», який є основним законодавчим актом щодо цієї служби. Однак у тій частині, яка не врегульована нормами Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», діють норми Закону «Про державну службу».