и практики правового регулирования

Соотношение институтов непосредственной

Демократии и форм взаимодействия государства и

Гражданского общества: актуальные проблемы теории

и практики правового регулирования

Как уже было отмечено в предыдущей главе пособия, народовластие в Российской Федерации осуществляется посредством, в том числе определяемых в Конституции и законодательстве различных институтов (форм) непосредственной демократии.

Придание этим институтам особой роли в системе организации публичной власти можно расценивать как установку на развитие делиберативной (от англ. «deliberation» в значении «обсуждение», «дискуссия») демократии, основанной на следующей предпосылке: «Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении»^[1].

Надо подчеркнуть, что необходимость должного правового оформления непосредственного участия граждан в управлении делами государства в национальных правовых системах очевидна. В замечаниях общего порядка Комитет по правам человека ООН специально указал, что «процесс наделения полномочиями и средствами, при помощи которых отдельные граждане осуществляют свое право принимать участие в ведении государственных дел, закреплённое в статье 25, должен быть регламентирован конституцией и другими законами».

Комитет по правам человека ООН не единожды открывал дискуссию о конкретных процедурах общественного участия в осуществлении государственной власти. Например, в заключительных замечаниях по Венгрии члены Комитета интересовались, каким способом политические права, закреплённые статьёй 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, имплементированы в законодательстве данного государства и какие формы участия венгерских граждан в управлении делами государства предусмотрены, помимо участия в выборах[2].

Определяемые в Конституции и законодательстве формы непосредственной демократии, по точному замечанию В.В.Комаровой, обладают такими едиными специфическими признаками как: соответствующий особым требованиям, прежде всего в части количества, круг субъектов прямого волеизъявления; единство воли и субъекта её выражения, а также осуществление власти от своего имени; публичный (общественно-полезный) характер вопросов общественной и государственной жизни, которые являются предметом прямого волеизъявления; особые формы осуществления публичной власти (государственной или муниципальной); императивные, регулятивные или консультативные цели организации и проведения соответствующих форм непосредственной демократии[3].

Одновременно каждая из определяемых в Конституции и законодательстве форм непосредственной демократии может быть рассмотрена в качестве публично-правового института, поскольку представляет собой совокупность правовых норм права, призванных регулировать качественно однородные, общественные отношения, возникающие в процессе реализации народом Российской Федерации, населением соответствующей территории, гражданами своего права на волеизъявление в установленных в законодательстве формах.

При этом, не вызывает сомнения, что публичный характер таких правовых институтов в силу того, что одним из субъектов общественных отношений, регулируемых образующими данный институт нормами, являются органы публичной власти (государственной или муниципальной).

Юридическая категория (термин) “публично-правовой институт непосредственной демократии” по своему содержанию является более широким и ёмким чем юридическая категория (термин) “форма непосредственной демократии”, поскольку в большей мере подчеркивает публично-правовую составляющую данного явления, а поэтому представляется более предпочтительной в употреблении как в науке, так в практике правотворческой и правоприменительной деятельности.

Конституция Российской Федерации (ч.3, ст.3) особо выделяет среди институтов непосредственной демократии референдум и свободные выборы в качестве форм высшего непосредственного выражения власти народа.

Особенности данных институтов непосредственной демократии, отличающие их от других такого институтов связаны: во-первых, с основополагающим для демократического развития страны характером принимаемых по результатам их проведения решений, связанных или с формированием соответствующих органов публичной власти (государственной и муниципальной) путем делегирования туда представителей части электората, или с выявление мнение народа по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни; во-вторых, императивным характером и высшей юридической силой таких решений по сравнению с иными нормативно-правовыми актами, принятыми органами публичной власти того же уровня, а также принимаемых в форме, установленной законом и не нуждающейся в каком-либо утверждении.

Важно отметить, что выборы и референдум в качестве форм высшего непосредственного выражения власти народа или населения соответствующей территории закрепляются в Российской Федерации на всех уровнях публичной власти.

На региональном уровне государственной власти они находят отражение в Конституциях (уставах) и законодательстве субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции закона от 19 декабря 2012 г. № 69) определяющий в ст.4 референдум города Москвы и местные референдумы, выборы мэра, депутатов Московской городской Думы, муниципальные выборы не только в качестве высшего непосредственного выражения власти жителей города, но и - форм взаимодействия городского сообщества и органов исполнительной власти города Москвы, позволяющих выявить обязательную для исполнения волю москвичей[4].

На муниципальном уровне публичной власти муниципальные выборы и местный референдум в качестве форм высшего непосредственного выражения власти населения муниципального образования закрепляются в Конституциях (уставах), законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, согласно ст.22 указанного Федерального закона местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

В соответствии с требованиями ст.23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления[5].

Важно отметить, что федеральное и региональное законодательство закрепляет и иные формы непосредственной демократии, которые в отличие от выборов и референдумов, как правило, не имеют императивного характера, не обладают высшей юридической силы в сравнении с иными нормативно-правовыми актами и прежде всего, направлены на то, чтобы выявить общественное мнение и активизировать проявление инициатив граждан.

К числу такого рода институтов (форм) непосредственной демократии, которые регламентируются нормами федерального законодательства, могут быть отнесены:

- Обращения граждан, порядок рассмотрения которых установлен в Федеральном законе “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” от 2 мая 2006 г. (ред. от 24 ноября 2014 г.)[6].

Кроме этого, данная форма непосредственной демократии находит свое отражение и в региональном законодательстве. В качестве примера, можно привести ст.65 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции закона от 19 декабря 2012 г. № 69), где предусмотрено право каждого гражданина или группы граждан обращаться в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления или к их должностным лицам в порядке, установленном федеральными законами, законами и иными правовыми актами города Москвы и местного самоуправления[7];

- Обжалования гражданами действий и решений органов власти и должностных лиц местного самоуправления, правовая основа и порядок такого рода деятельности находят отражение в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ред. от 9 февраля 2009 г.)[8] и главе 25 “Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих” Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.)[9].

Кроме этого, данная форма непосредственной демократии находит свое отражение и в региональном законодательстве. Например, ст.68 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции закона от 19 декабря 2012 г. № 69) предусматривает возможность обжалования в суде правовых актов города Москвы, а также муниципальных правовых актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц[10];

- Общественный контроль, который осуществляется в соответствии с Федеральным законом “Об основах общественного контроля в Российской Федерации ” от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ[11];

- Проводимые в различных формах публичные мероприятия, правовую основу которых составляет Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” от 19 июня 2004 г. (ред. от 2 мая 2015 г.)[12].

Кроме этого, данная форма непосредственной демократии находит свое отражение и в региональном законодательстве. Например, ст.69 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции закона от 19 декабря 2012 г. № 69) предусматривает право граждан на территории города Москвы собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и другие мирные массовые акции в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы[13].

Институты (формы) непосредственной демократии, призванные выявить общественное мнение и активизировать проявление инициатив граждан, регламентируются законодательством субъектов Российской Федерации. К их числу могут быть отнесены:

- консультативные опросы и иные способы выявления мнения граждан, например, публичные слушания, обсуждения региональных и местных проблем в средствах массовой информации и др.

В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. “О консультативном опросе граждан города Москвы” (в ред. Закона г. Москвы от 21 февраля 2001 г. № 6)[14]. Кроме этого, Закон города Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 “Градостроительный кодекс города Москвы” (ред. от 24 декабря 2014 г.) (ст.4) предусматривает в качестве основных гарантий прав и законных интересов субъектов градостроительной деятельности в городе Москве обязательному рассмотрению на публичных слушаниях проектов Генерального плана города Москвы, территориальных и отраслевых схем, правил землепользования и застройки в городе Москве, документации по планировке территории. Результаты публичных слушаний являются основанием для внесения изменений в указанные проекты или принятия решений о нецелесообразности утверждения указанных проектов[15];

-Гражданская законодательная инициатива.

В качестве примера правовой регламентации данной формы непосредственной демократии можно привести Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" (в ред. Закона г. Москвы от 29 мая 2013 г. №27)[16];

-Общественная экспертиза проектов правовых актов, которая осуществляется, прежде всего, различного рода общественными советами, создаваемыми при органах власти.

В качестве примера можно привести Общественный совет города Москвы, созданный в соответствии с Указом Мэра Москвы от 10 июня 2008 г. № 41-УМ (ред. от 4 июля 2011 г.)[17];

- Деятельность общественных палат.

В качестве примера можно привести Общественную палату города Москвы, которая осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом г. Москвы от 4 июля 2012 г. № 34 (ред. от 12 марта 2014 г.) в целях продолжения планомерного развития институтов городского сообщества, выработки и внедрения новых правовых механизмов и форм его взаимодействия с органами исполнительной власти[18];

- Формы непосредственной демократии, призванные гарантировать открытость и доступность информации о деятельности органов публичной власти.

В качестве примера можно привести ст.66 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции закона от 19 декабря 2012 г. № 69), которая в указанных целях предусматривает:

- права граждан на ознакомление с правовыми актами органов государственной власти города Москвы или органов местного самоуправления;

- обязанности органов власти, их должностных лиц по обеспечению каждому возможности ознакомления с правовыми актами, документами и иной информацией об их деятельности, если иное не предусмотрено законом;

- возможности для присутствия граждан на заседаниях Московской городской Думы, Правительства Москвы, Уставного суда города Москвы, представительных органов местного самоуправления, других коллегиальных государственных органов города Москвы и коллегиальных органов местного самоуправления[19].

- Формы непосредственной демократии, призванные обеспечить участие граждан в осуществлении судебной власти.

В качестве примера можно привести ст.67 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции закона от 19 декабря 2012 г. № 69), которая предусматривает такое участие жителей Москвы в качестве присяжных заседателей и третейских судей в порядке, установленном федеральным законодательством[20].

Речь и идёт о Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от:31 марта 2005 г., 22 декабря 2008 г., 25 ноября, 27 декабря 2009 г., 29 декабря 2010 г.)[21] и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ (ред. от 21 ноября 2011 г.) "О третейских судах в Российской Федерации"[22].

Как видно из приведенных примеров законодательство субъектов Российской Федерации закрепляет значительное количество институтов непосредственной демократии, не предусмотренных на федеральном уровне, например, гражданская законодательная инициатива (народная правотворческая инициатива) или коллективные обращения (петиции) граждан.

К числу актуальных проблем конституционного права следует отнести отсутствие до настоящего времени единых методологических подходов правовой регламентации в Конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, прежде всего тех институтов (форм) непосредственной демократии, которые призваны выявить общественное мнение и активизировать проявление инициатив граждан.

В этой связи представляется правильным вывод В.В.Комаровой, сделанный на основе анализа соответствующего конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации о том, что, несмотря на наличие большего спектра указанных региональных институтов непосредственной демократии, очевидно неравенство их распространения, существенная разница не только в названиях, но и по содержанию. Заслуживает также внимания её предложение о необходимости разработка и принятие федерального закона об институтах непосредственной демократии в субъектах Российской Федерации, устанавливающего общие принципы их правового регулирования и закрепления, а также - государственные гарантии обеспечения непосредственного волеизъявления населения[23].

К числу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления помимо упоминавшихся выше местных референдумов и муниципальных выборов относятся определяемые в главе 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

- Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24);

- Сход граждан (ст. 25.1);

- Правотворческая инициатива граждан (ст 26);

- Территориальное общественное самоуправление (ст.27);

- Публичные слушания (ст.28);

- Собрания граждан (ст.29);

- Конференции граждан (собрание делегатов) (ст.30);

- Опрос граждан (ст.31);

- Обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) [24]

Важно отметить, что в отечественном государствоведении при классификации форм (институтов) непосредственной демократии в соответствии с приведенной выше логикой законодателя традиционно выделяются в особую группу референдумы и выборы, а также указанные институты подразделяются на федеральные, региональные и муниципальные (местные).

Так, С.А.Авакьян выделяет две группы институтов непосредственной демократии: 1) императивные, где выражение воли народа носит окончательный и обязательный характер (референдум, выборы, отзыв депутата и др.); 2) консультативные, где официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления (публичные слушания, народные (общественные) обсуждения проектов нормативных правовых актов и иных общественно значимых вопросов, народные правотворческие инициативы, коллективные обращения граждан (петиции), наказы избирателей, опросы населения, законодательные предложения и др.)[25]

В.В.Комарова помимо императивной выделяет также регулятивную, консультативную и комплексную группы форм непосредственной демократии. К императивным формам непосредственного народовластия она относит референдум, выборы, отзыв, сход, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования. Формами непосредственного народовластия регулятивной группы, по её мнению, являются: обращения граждан; гражданская правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания, конференции граждан. В консультативную группу форм непосредственного народовластия она включает митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, обсуждения, опросы граждан, публичные слушания, опросы граждан, консультативный референдум, обсуждения. Комплексную группу форм непосредственного народовластия, по мнению В.В.Комаровой, составляют территориальное общественное самоуправление и политические партии[26].

А.А. Ильин подразделяет формы непосредственной демократии на императивные и неимперативные, в которым он относит, например, простые опросы граждан, собрания и конференции, народную правотворческую инициативу, обращения граждан, публичные слушания, обсуждения нормативных правовых актов и т. п.[27]

А. Бучакова, Т. Е. Грязнова считают, что формы непосредственной демократии целесообразно дифференцировать в зависимости от характера принимаемых решений: на формы, имеющие принудительно-властный характер, и формы, имеющие рекомендательный, консультативный характер[28].

К числу актуальных проблем конституционного права следует отнести проблему соотношения в теории и практике правового регулирования форм (институтов) непосредственной демократии и форм взаимодействия государства и гражданского общества.

Важно отметить, что современная практика государственного строительства в Российской Федерации убедительно свидетельствует о том, что тесное сотрудничество и взаимодействие различных институтов гражданского общества с органами публичной власти является классической тенденцией и непременным условием повышения качества и эффективности их деятельности. Не вызывает сомнения тот факт, что именно институты гражданского общества и их развитие являются необходимым условием на пути совершенствования демократических процессов в Российской Федерации в соответствии с основными положениями концепции либеральной демократии, положенной в основу Конституции 1993 г., что вынуждает государство искать наиболее эффективные пути повышения уровня доверия населения к органам публичной власти различных уровней.

Несомненно, что плодотворное сотрудничество государства и гражданского общества возможно только в случае создания и эффективного функционирования различных институтов непосредственной демократии, призванных, прежде всего, обеспечить эффективное взаимодействие институтов гражданского общества с органами публичной власти путём: во-первых, участия граждан в непосредственном управлении делами государства и общества; во-вторых, выявления общественного мнения, интересов, инициатив граждан, которые должны в обязательном порядке учитываться органами власти в нормотворческой и правоприменительной деятельности.

К числу наиболее известных институтов непосредственной демократии, которые в зарубежных государствах обеспечивают различные формы гражданского участия в деятельности органов государственной власти, традиционно относят: переговоры групп граждан, общественных организаций с органами государственной власти; разработка и подписание соглашений между органами государственной власти и общественными организациями; обращения граждан; обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности; общественные экспертизы социальных и технологических проектов; гражданские форумы; конференции; слушания и др.[29]

С учетом важности развития форм взаимодействия государства и гражданского общества в настоящее время они находят свое отражение в многих подзаконных актах, определяющих стратегию развития и совершенствования государственного управления, например: указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[30]; Основных направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года», утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 г.[31]; Государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы), утвержденной постановление Правительства от 15 апреля 2014 г. № 313 (ред. от 17 июня 2015 г.)[32]; соответствующих региональных государственных программах, примером которых может служить Государственная программа города Москвы «Открытое Правительство» на 2012-2016, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. № 64[33].

При этом нередко в таких региональных программах указываются формы взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти, которые во многом не соответствуют приведенным выше формам (институтам) непосредственной демократии, закрепляемым в федеральном и региональном законодательстве.

Например, в Государственной программе города Москвы «Открытое правительство на 2012-2016 г.» к числу форм взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти отнесены:

- гражданский контроль за выполнением таких решений;

- прозрачная публичная оценка населением деятельности органов исполнительной власти по реализации закрепляемых за ними полномочий, в том, числе путём системы социологических опросов и исследований;

- обеспечение беспрепятственного доступа населения города Москвы к информации, раскрываемой Правительством Москвы, в том числе, путём дальнейшего развития геоинформационного портала "Наш город. Программа развития Москвы";

- участие местных сообществ - групп населения, объединенных единой территорией проживания (жители подъезда, дома, микрорайона и т.д.), в разработке и реализации всех тех проектов, которые напрямую затрагивают их интересы (благоустройство дворовых территорий, ремонт, реконструкция нежилых помещений жилого дома и т.д.);

- привлечение органов местного самоуправления к участию в городском управлении, в частности путём их участия в реализации правовых механизмов обеспечения "обратной связи" с москвичами и непосредственного участия жителей столицы в решении вопросов улучшения состояния микрорайонов, дворов, домов и подъездов[34].

Нетрудно заметить, что указанные формы не как не соотносятся с институтами непосредственной демократии, закрепленными в Уставе и законодательстве города Москвы. Вместе с тем не вызывает сомнения, что такие институты должны одновременно рассматриваться в качестве форм взаимодействия городского сообщества и органов власти города.

К выводу о тождественности такого рода институтов и форм можно прийти на основе анализе самих положений Государственной программы города Москвы «Открытое правительство на 2012-2016 г.» о том, что формы взаимодействия городского сообщества и органов исполнительной власти регламентируются в целях обеспечения участия населения города Москвы в управлении городом[35].

В последнее время получают распространение интерактивное взаимодействие органов власти с гражданами, которые, по мнению Н.А.Трусова «из некогда экзотического увлечения наиболее политизированной части интернет-сообщества превращается в вполне самостоятельную форму непосредственного волеизъявления, в так называемую «электронную демократию» или общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов с использованием сети «Интернет»[36].

Например, в городе Москве в целях обеспечения участия граждан в управлении городским хозяйством и развитии города Москвы в Постановлении Правительства Москвы от 15 апреля 2013 г. № 234-ПП в качестве инструментов электронного взаимодействия населения и органов власти Москвы, обеспечивающих возможность размещения на них пользователями сообщений по соответствующей тематике, определены государственная информационная система города Москвы "Наш город. Программа развития Москвы" (gorod.mos.ru) и автоматизированная информационная система "Общегородская платформа открытых данных" (data.mos.ru) и др.[37].

К числу несомненных недостатков правовой регламентации как такого рода форм электронного взаимодействия населения и органов власти, так указанных выше иных форм взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти следует отнести практически полное отсутствие юридических процедур, призванных не только регламентировать демократический порядок выявления общественного мнения, объективность и беспристрастность его устроителей, но обеспечить учёт мнения большинства граждан при осуществлении органами власти правотворческой и правоприменительной деятельности.

В результате этого, органы власти получают возможность манипулировать общественным мнением, значительно упрощается процесс выявления общественного мнения, необходимого в соответствии с требованиями Конституции и законодательства для принятия соответствующих решений в соответствии непосредственным волеизъявлением народа. По мнению В.В. Комаровой все это извращает механизм непосредственного народовластия, приводит к подмене понятий, продолжениюсуществования имитационной демократии и фиктивности конституционных норм о демократичности российской государственности[38].

Важно отметить, что, несмотря на понимание важности детальной правовой регламентации институтов непосредственной демократии в качестве важнейших форм взаимодействия государства и гражданского общества в отечественной юридической науке и практике правового регулирования до настоящего времени не сложилось четкого представления о соотношении указанных институтов и форм[39].

Так, в одних случаях к формам взаимодействия государства и гражданского общества относят такие институты непосредственной демократии как выборы, референдум, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства, опросы населения[40].

В других - выборы органов государственной власти и должностных лиц, референдум, собрания (сходы) граждан по месту жительства, отчёты, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц, обращения, петиции граждан и народную правотворческую инициативу, институты собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования[41].

Многие исследователи, исходя из принятой в советской правовой науке методологической установки, к числу институтов прямой демократии, в том числе призванных обеспечить взаимодействие органов власти и гражданского общества, относят все институты, не относящиеся к институтам представительной демократии^[42].

М.А. Пиманова выделяет две группы прямого демократического взаимодействия государства и гражданского общества. В первую группу она относит, в том числе институты непосредственной демократии, связанные с реализацией таких конституционных прав и свобод как: право избирать и быть избранным; право голосовать за (или против) кандидатов. Во вторую группу она включает такие институты непосредственной демократии, которые предусматривают соответствующие юридические процедуры, а именно: референдум; публичные встречи; гражданские форумы, дебаты; гражданские инициативы; общественные советы; гражданские обсуждения законопроектов[43].

Заслуживает внимания точка зрения В.В.Гриб о том, что к числу форм взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации следует отнести такие институты непосредственной демократии как: выборы, референдум, отзыв выборного должностного лица; правотворческая инициатива; общественной контроль; обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления; публичные слушания; общественные обсуждения[44]. По его мнению,ключевым институтом взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества является деятельность общественных советов (палат)[45].

В целях повышения эффективности правового регулирования общественных отношений, возникающих в исследуемой области, представляется необходимым:

- во-первых, четкое формулирование в федеральных и региональных законах перечня и понятия тех форм непосредственной демократии, которые следует рассматривать в качестве форм взаимодействия гражданского общества (городского сообщества) и органов исполнительной власти, призванных обеспечить участие граждан в управлении государство;

во-вторых, систематизация и приведение указанных выше положений подзаконных правовых актов, в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства, регламентирующего формы непосредственной демократии, позволяющие выявлять и учитывать мнения граждан при принятии органами исполнительной власти правовых актов, управленческих решений и осуществлении мероприятий по их реализации.

Кроме этого, проведенный в данном параграфе анализ федеральных и региональных правовых актов, закрепляющих формы (институты) взаимодействия государства и гражданского общества, а также - различных точек зрения ученых по данной проблематике позволяет выделить следующие виды такого рода форм (институтов):

- формы (институты) непосредственной демократии, позволяющие выявить обязательную для исполнения волю гражданского общества;

- формы (институты) непосредственной демократии, позволяющие органам власти выявить мнение, интересы гражданского общества и учитывать их в правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти;

- формы (институты) взаимодействия гражданского общества и государства, направленные на развития российской общественной инициативы и совершенствования системы государственного управления (правотворческая (законодательная) гражданская инициатива, публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов; общественная экспертиза нормативных правовых актов; формирование и деятельность общественных советов, публичная оценка гражданами регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также эффективности деятельности руководителей);

- институт обращений граждан;

- институты публичных мероприятий, как форма взаимодействия гражданского общества и государства, призванная привлечь внимание власти к существующим проблемам (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.);

- формы, призванные обеспечить открытость, гласность разработки, реализации мероприятий по повышению эффективности взаимодействия государства и гражданского общества (электронные порталы, повышение информационной грамотности и информированности населения, обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов власти, публичное обсуждение существующих проблем, организация электронной приемной и встреч должностных лиц с населением.

^[1] См.об этом: Бусова Н. А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. № 4. С. 51; Ляхович-Петракова Н.В.Идеи делиберативной демократии как концептуальная база общественной экспертизы в оценке публичной политики Вучоныя Запіскі Брэсцкага дзяржаўнага універсітэта імя А.С. Пушкіна. 2011. № 7, часть 1. С. 33-39; Посконин В.В., Посконина О.В. Значимость понятия «дискурс» в модели делиберативной демократии // Вестник Удмуртского университета. 2007. №6. С. 41-56.

[2] Цит. по: Пиманова М. А. Заключительные замечания по Венгрии. Concluding observations on Hungary, Un doc. CCPR A/32/44 (1977), 13, para 132 (r).

[3] См.: Комарова В.В. Теоретические основы непосредственной демократии в Российской Федерации // Вестник Московского городского педагогического университета. 2012. №1(9). С.8-13.

[4] См.: Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4.

[5] См. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[6] См.: Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

[7] См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.

[8] См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

[9] См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

[10] См.: Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4.

[11] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.

[12] См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.

[13] См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.

[14] См.: Ведомостях Московской Думы. № 7. 1997 г.

[15] См.: Ведомости Московской городской Думы. 2008. № 8. Ст. 123.

[16] См. Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 2.

[17] См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 35. 2008.

[18] См.: Ведомости Московской городской Думы. 2012. № 8. Ст. 147.

[19] См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.

[20] См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.

[21] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3528.

[22] См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3019.

[23] См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России // Учебное пособие. М.: Проспект. 2010. С.144.

[24] См. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[25] Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М., Инфра-М, Норма. 2014. Т. 1. С. 82.

[26] См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России // Учебное пособие. М.: Проспект. 2010. С.144.

[27] См.: Ильин А.А. Правовые основы императивных форм непосредственной демократии: региональный аспект // Вестник Чувашского государственного педагогического университета им.И.Я.Яковлева. 2013. № 4-3. С.74-79.

[28] См.: Бучакова А., Грязнова Т. Е. Институт непосредственной демократии в системе российской государственности // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 2 (35). С. 12-20.

[29] См. об этом подробнее: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М.: Юстицинформ, 2010; Конституционное (государственное) право зарубежных стран Мишин А.А., Лафитский В.И., Баренбойм П.Д., Мишина Е.А., Мишин Ал.А., Авакьян С.А., Барабашев А.Г., Батурин Ю.М., Богданова Н.А., Бондарь Н.С., Васильева Т.А., Виноградов В.А., Гаджиев Г.А., Захаров А.В., Иванов Л.О., Кашкин С.Ю., Ковлер А.И., Ливеровский А.А., Мазаев В.Д., Мау В.А. и др. Москва, 2013. (17-е издание, исправленное и дополненное); Сафонов В.Е., Миряшева Е.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник для бакалавров / Российская академия правосудия. Москва, 2013.

[30] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2012 г. № 19. Ст. 2338

[31] http:www.government.ru.

[32] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2159.

[33] См. Вестник Мэра и Правительства Москвы от 7 марта 2012 г. № 14.

[34] См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 14. 2012 г. (приложение 2).

[35] См.: Там же.

[36] См.: Трусов Н.А.Развитие форм непосредственной демократии в России // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. №1. С.309-311.

[37] См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы, апрель 2013 г., № 23.

[38] См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России // Учебное пособие. М.: Проспект. 2010. С.144.

[39] В результате этого, по точному замечанию Г.В. Атаманчука “отечественные институты взаимодействия общества и государства, без наличия которых конструктивное реформирование невозможно, пока еще не стали эффективными инструментами формирования демократического механизма государственного управления. На пути создания такого механизма имеются значительные преграды в виде отсутствия или игнорирования научной концепции построения такого механизма и структуры управления, состояние политической и правовой культуры, наследие долгого идеологически-устойчивого господства государственных интересов над приоритетами гражданского общества” (См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 12 - 13).

[40] См.: Российская юридическая энциклопедия / главный редактор А. Я. Суханов. М., 1999. С. 588.

[41] См.: Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.

^[42] См.: Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: дисс.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

[43] Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений: конституционно-правовое исследование: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Тюмень, 2007.

[44] Не трудно заметить, что речь идёт об институтах непосредственной демократии, которые предусматривают детально регламентированные юридические процедуры выявления воли, интересов, инициатив граждан.

[45] См.: Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: монография. 2-е изд., доп и перераб. М.: Издательство «Юрист», 2011. - С.144.