Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

Сформировавшаяся законодательная и нормативно-методическая база определила основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства и наметила следующие преобразования: разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью; создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищно-коммунального фонда по формам собственности; введение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов инженерной коммунальной инфраструктуры; переход жилищно-коммунального хозяйства в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей населения за жилье и коммунальные услуги при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения и др. Проведение комплексной реформы жилищно-коммунального хозяйства позволит существенно увеличить его эффективность, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы.

В основе реформы жилищно-коммунальных правоотношений лежат концептуальные изменения: переход от сложившегося за последнее десятилетие понимания жилищно-коммунального хозяйства как некой совокупности организаций и учреждений, на которые местной властью возложены определенные задачи по обеспечению функционирования жилья и объектов коммунальной инфраструктуры, к пониманию жилищно-коммунального хозяйства как определенной деятельности местных органов власти, направленной на удовлетворение насущных потребностей населения, проживающего на территории данного муниципального образования.

В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство подразделяется на следующие подотрасли: жилищное хозяйство, ресурсоснабжение (теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение и водоотведение), благоустройство населенных пунктов и бытовое обслуживание. В соответствии с проведенным анализом Госстроя РФ при подготовке программы демонополизации считается, что основной обобщающей характеристикой жилищно-коммунальных услуг является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов.

Услуги, предоставляемые предприятиями отрасли, бывают двух видов: доведенные до потребителей материальные носители с определенными качественными показателями (тепло, вода, электроэнергия) и непосредственно работы на объекте (обслуживание жилых домов). Таким образом, жилищно-коммунальные услуги принадлежат к группе жизнеобеспечения, социально значимы и низкозаменяемы другими услугами. Особенностью отрасли является то, что у потребителей (жильцов) нет возможности отказаться от услуг низкого качества, предоставленных не индивидуально, а в массово-обязательном порядке всем квартиросъемщикам, что является прямым свидетельством монополизированности предприятий жилищно-коммунальной сферы.

Сложившаяся в прошлом политика замораживания тарифов на жилищные и коммунальные услуги для населения на уровне 1926 г. при систематическом недофинансировании из бюджетов ремонтно-эксплуатационных нужд привела к обветшанию жилищного фонда, снижению надежности инженерных систем. В этих условиях реформа жилищно-коммунального хозяйства явилась составной частью общеэкономических преобразований российской экономики.

В процессе реализации жилищно-коммунальной реформы в 1993–1995 гг. выявились первые противоречия, возникшие в ходе введения рыночных элементов хозяйствования в эту сферу экономики и вызванные социальным назначением жилищно-коммунального обслуживания. Госстрой России, опираясь на данные исследований, отмечает, что одна из задач реформ – защита малоимущих категорий граждан – не выполнена. В условиях ежегодного снижения доходов населения (до 13% в год) возникла проблема неплатежей, что повлияло на реализацию программ реформирования и вызвало необходимость корректировки темпов и этапов изменений в оплате жилья и коммунальных услуг.

Отмечается, что общие затраты на производство жилищно-коммунальных услуг возросли на 2,7 раз, а их оплата населением выросла в 6,3 раза. В области реформирования системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства на местах осуществляется постепенное увеличение тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг. Платежи населения к настоящему времени уже занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. По данным региональных и местных органов власти, неплатежи населения составляют 20–25%, промышленных предприятий – около 60%, а организаций бюджетной сферы – 80–90%. Повсеместно проявилась неспособность населения выдержать заданные темпы роста платежей за коммунальные услуги.

Падение доходов населения в последующие годы и уменьшение бюджетных ассигнований привели к дальнейшему сдерживанию процессов реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В связи со спадом производства сократился и объем средств, поступающих от промышленных предприятий. С одной стороны, они стали потреблять меньше услуг, а с другой – сами тарифы для промышленных потребителей, которые в десятки раз превышали тариф для населения, явились как бы скрытым налогом на промышленность.

Тем не менее, фактические платежи за услуги ЖКХ (в том числе населения) были ниже, чем утвержденные администрацией. Это связано, во-первых, с отсутствием контроля за процессом утверждения цен и тарифов для населения по различным видам коммунальных услуг; во-вторых, с наличием 43-х категорий граждан, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде; в-третьих, с тем, что потребляемые ресурсы (в том числе населением) определяются по утвержденным нормативам, а не по фактическому расходу, значительно отличающемуся от установленных норм; в-четвертых, с неплатежеспособностью промышленной группы потребителей.

Острота жилищно-коммунальной проблемы в условиях углубляющегося социально-экономического кризиса привела к увеличению с 5 до 10 лет срока поэтапного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек на их предоставление. Это потребовало, в свою очередь, принятия Федерального Закона №72-ФЗ от 15.06.96 «О товариществах собственников жилья»; Указов Президента РФ №431 от 29.03.96 «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище», №432 от 23.09.96 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» и №425 от 28.04.97 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», одобрившего Концепцию реформ ЖКХ, а также Постановлений Правительства РФ №707 от 18.06.96 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» и №621 от 26.05.97 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг».

В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства определены три основных этапа ее реализации.

В 1996–1998 гг. (первый этап) предполагалось:

- завершение разработки нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции;

- разграничение функций собственника, управляющей организации (служба заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;

- упорядочение системы льгот отдельным категориям граждан и определение источников их финансирования;

- частичное включение в оплату жилищных услуг инвестиционной составляющей (плата за наем) и затрат на капитальный ремонт;

- дифференциация ставок оплаты в зависимости от качества и местонахождения, исходя из потребительских (рыночных) характеристик жилья;

- демонополизация предоставления отдельных видов коммунальных услуг (отдельных технологических стадий);

- реализация программы контроля за установлением тарифов на коммунальные услуги предприятий-монополистов;

- установка приборов учета потребления ресурсов в бюджетной сфере;

- становление и развитие системы государственных жилищных инспекций субъектов РФ.

Второй этап охватывает период с 1998 по 2000 гг. и включает следующие мероприятия:

- переход на обслуживание государственного и муниципального жилищного фонда на конкурсной основе;

- переход к 100%-ному финансированию текущих расходов на содержание жилья за счет платежей населения;

- начало постепенного включения затрат по страхованию жилых помещений в себестоимость жилищных услуг;

- создание экспериментальных программ привлечения предприятиями коммунального хозяйства кредитных ресурсов на развитие и ремонт инфраструктуры;

- переход к повсеместной установке счетчиков и регуляторов потребления ресурсов во вновь построенном жилье;

- разработка оптимальных технологических решений установки счетчиков и регуляторов.

Третий период (2001–2003 гг.) должен стать завершением в переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, в повсеместной установке и массовом внедрении счетчиков и регуляторов потребления коммунальных услуг. Товарищества собственников жилья должны стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

Успешное выполнение названных задач должно позволить после 2003 г. постепенно и пропорционально увеличить размер инвестиционной составляющей в ставках оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и в тарифах на них с учетом роста реальных доходов населения и перейти к финансированию сооружений объектов коммунальной инфраструктуры при помощи долгосрочных кредитов или выпуска муниципальных займов.

На наш взгляд, в настоящее время принятые на федеральном уровне нормативные правовые акты образовали своеобразное законодательное поле, обеспечивающее экономические и организационно-правовые возможности проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве России. Однако задачи реформы ЖКХ не решены в комплексе, что свидетельствует о наличии проблем при проведении реформы.