Основные концепции бюрократии

Для понимания существа проблемы бюрократиии важно не смешивать три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государственной машиной и бюрократизм - как стиль работы части управленцев. Кроме того, следует иметь в виду, что бюрократия в разных государствах и в разные времена сильно отличается одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, по уровню честности и коррумпированности.

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая32. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

- компетенция каждого бюрократического уровня четко регла-метирована, т. е. зафиксирована нормативно;

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичекой организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

- бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

- это наилучшая из всех возможных форм организации;

- важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

- наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

- структурное сходство всех современных правительств;

- отделение управления от политики;

- профессионализм служащих;

- организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

- наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Принципиально иного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии. Среди них он выделял подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством; формализм; притязания на монопольную компетентность; неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества и др. Бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. Суть подхода К Маркса к бюрократии четко обозначена в его работе "К критике гегелевской фолософии права"33. Но взгляд К. Маркса на бюрократию представляется односторонним. Он не видел социальной полезности государственной бюрократии.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основныым чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

- отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезнено взаимозаменять;

- постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;

- крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

- жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т. п.;

- финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданых максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

- отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;

- тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т. д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем34:

- в дополнение к веберовской модели, субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.

- подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".