Глава X. Группы давления

Кроме партий на политической сцене активно действуют группы давления. В отличие от партий,преследующих цель встать у власти, группы давления не стремятся овладеть государственными структурами,а ограничиваются влиянием, давлением на власть, оставаясь при этом все же вне ее. Они обладают значительными возможностями оказывать необходимый нажим на политических деятелей и органы власти для принятия ими требуемого решения. Эти группы могут быть официально организованными или складываться неофициально в ходе каких-либо политических кампаний. Располагая сильной экономической властью, группы давления способны мобилизовать на политические акции значительные массы населения, подготовить общественное мнение.

Однако содержание термина «группа давления» оказывается трудно уловимым, поскольку таких групп в обществе может быть много и все они различаются. Скажем, существуют религиозные группы, крестьянские (фермерские) организации, молодежные движения, семейные ассоциации, организации предпринимателей, феминистские движения, профсоюзы, различные клубы и общества и т. д.

Содержание понятия и типы групп давления

Идея рассмотрения политического процесса в контексте взаимоотношения заинтересованных групп, оказывающих давление на правительство с целью принудить его подчиниться их воле, принадлежит американскому политологу А. Бентли (1870 - 1957). Он является родоначальником теории заинтересованных групп, которую сформулировал в работе «Процесс правления. Изучение общественных давлений» (1908).

Анализ политики как взаимодействия реальных участников политического процесса, введение в политологию понятия «группа давления» было вызвано стремлением преодолеть ограниченность институционального подхода. Согласно последнему, политическая жизнь сводится к деятельности официальных институтов власти, которые принимают решения на основе своих конституционных полномочий. Однако анализ конституционного устройства власти не позволял понять, почему принимаются те или иные решения и кто действительно контролирует власть. Эмпирически наблюдаемая политическая реальность оказывалась намного сложнее и динамичнее, была пронизана противоречивым взаимодействием предпочтений, установок, стереотипов поведения ее участников.

В основе теории А Бентли и его подхода к изучению государственного управления лежит понятие «деятельность людей».В жизни эта деятельность обусловлена интересами людей и направлена на их реализацию. Свои цели люди достигают не индивидуально, а через группы, в которые они объединены на основе общности интересов. Таким образом, политика предстает как взаимодействие заинтересованных групп, преследующих свои цели. Эти группы (т. е. олицетворяемые ими общественные силы) понуждают правительство принимать выгодные для них решения.

По существу, политические решения властей являются результатом соотношения сил между соответствующими группами. «Все явления государственного управления, - замечал А Бентли, - есть явления групп, давящих друг на друга, образующих друг друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении». Поскольку правительственные институты, считал А. Бентли,выступают как бы частью деятельности групп, постольку эти институты невозможно рассматривать в качестве изолированных образований, они должны быть описаны лишь в терминах «глубинных интересов», выражающих цели соответствующих групп. Следовательно, анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия заинтересованных групп.

Развитие теории заинтересованных групп было продолжено американским политологом Д. Трумэном в работе «Управленческий процесс» (1951). Он исходил из того, что политика есть сфера отношений властвования, в которой взаимодействуют соответствующие заинтересованные группы. Для понимания

механизма и логики властного взаимодействия Д. Трумэн ввел в анализ политики три новых понятия: «группа»,«потенциальная группа» и «равновесие».

«Группа, - писал Д. Трумэн,- это множество индивидов, взаимодействующих между собой с определенной степенью частоты». Ключевым понятием при определении групп является «взаимодействие».Саму «группу» он подразделял на собственно «группу» и «заинтересованную группу». Для каждой из них характерно наличие интереса, который обусловливается основными установками членов группы. Особенностью «заинтересованной группы» является существование у нее требований к другим группам, выдвигаемых на основе базовых установок ее членов с целью формирования и закрепления определенных типов поведения.

«Потенциальная группа» представляет собой конгломерат индивидов с определенными общими установками, но не взаимодействующих между собой, следовательно, не представляющих собой фактической группы. Таковой она не будет являться до тех пор, пока в действиях других групп этими индивидами не будет усматриваться покушение на их общий интерес. «Потенциальные группы» в одном случае представляют интересы местного или профессионального значения, в другом - выражают более широкие интересы, вытекающие из общих моральных и ценностных идеалов и принципов общества (права и свободы личности, демократия, справедливость и т. д.). Во втором случае «потенциальные группы» устанавливают «правила игры», в соответствии с которыми должны взаимодействовать различные группы и строиться их внутренняя организация. Стабильность взаимодействия различных групп обеспечивает состояние социального равновесия в обществе.

Таким образом, теория заинтересованных групп представляет общество как взаимодействие групп друг с другом, а политический процесс - как борьбу групп за власть, возможность распределять ресурсы. Заинтересованные группы действуют через государственные структуры власти, которые являются отражением борьбы групп и зависят от их деятельности. Групповая сплоченность обеспечивается взаимодействием участников, в ходе которого формируются групповые предпочтения индивида. Группа может навязывать свои нормы посредством взаимодействия индивида с другими членами группы, но чаще всего он принимает их сознательно или подсознательно, стремясь сохранить принадлежность к группе.

Взаимодействие групп на всех уровнях имеет тенденцию к равновесию и стабильности. Однако достижение подобного

состояния происходит через разрушение устоявшегося равновесия. Нарушение прежних образцов взаимодействия вызывает ответную реакцию группы и сопровождается усилением активности ее членов, направленной на восстановление прежнего равновесия либо на создание и укрепление нового. Эта активность, в свою очередь, нарушает образцы взаимодействия других индивидов и групп до тех пор, пока в конечном итоге на всех уровнях не установится новое равновесие.

Причинами устойчивости и стабильности демократической системы США Д. Трумэн считал два обстоятельства: во-первых, одновременное членство американцев в нескольких группах и, следовательно, наличие множества взаимоперекрещи-вающихся интересов; и, во-вторых, членство американцев в «потенциальных группах», устанавливающих нормы и правила взаимоотношений в обществе.

Политический процесс в современных обществах все больше становится взаимодействием соперничающих групп, в котором ни одна из них не верховенствует абсолютно. Это дало возможность американскому политологу Р. Далю назвать модель власти в них не демократией, а полиархией.

Нарастание разнородности социальных интересов приводит к появлению многообразия заинтересованных групп, автономных по отношению друг к другу (например, групп от бизнеса, профсоюзов, фермеров, интеллектуалов, ВПК). Политические решения перестают быть прерогативой официальных институтов власти, а становятся результатом компромиссов противостоящих групп.

Р. Даль провел эмпирическое исследование в городе Нью-Хейвен с целью определения места заинтересованных групп в механизме властвования. Свои результаты он изложил в работе «Кто правит? Демократия и власть в американском городе» (1961). Главными субъектами политики Р. Даль считал заинтересованные группы, представляющие собой объединение индивидов с едиными ценностями, требованиями и целями. Среди них выделяются как относительно стабильные группы, так и группы, подверженные текучести.

Степень влияния соперничающих групп на политический процесс обусловлена объемом ресурсов (богатств, статусов, информации и т. д.), которыми они располагают. Однако политическая инициатива и реальное политическое влияние осуществляются не самой группой, а ее лидером, опирающимся на поддержку узкого круга лиц. Препятствием на пути узурпации власти какой-либо группой являются, по мнению

Р. Даля,признание гражданами и элитами демократических ценностей и следование их нормам и «правилам игры» (закрепленным в конституции и других правовых актах).

Следовательно, нарождавшееся многообразие социальных интересов потребовало специфических механизмов представительства и защиты частных, групповых интересов и предпочтений. Это послужило причиной появления групп давления.

Классификация групп давления как политической силы, отличной от других сил, требует вычленения их характерных признаков. Не всякая группа, воздействующая на власть, представляет собой группу давления. Она должна обладать следующими признаками:1) оформленностью организационной структуры (организации); 2) защитой собственных интересов (т. е. цели давления являются ее собственными целями);

3) существованием ее как автономного центра принятия ре шений, а не как инструмента в руках другой организации;

4) оказанием группой эффективного давления.

Остановимся на сформулированных признаках подробнее.

Первый признак. Для оказания давления необходима организация. Например, демонстрации, митинги, шествия имеют, как правило, эфемерный характер, хотя также сплачивают людей для воздействия на власть. После стихийных демонстраций люди обычно расходятся, а политический процесс продолжает идти своим чередом. Если же демонстрация организована группой, то она выступает в качестве одного из способов действия группы давления. Невозможно квалифицировать как группы давления и такие группы, которые периодически собирают людей, не имеющих общих интересов и постоянных контактов между собой.

Американские политологи Г. Алмонд и Д. Пауэлл выделили четыре типа групп интересов по степени их специализации и организованности:

1) спонтанные группы интересов, включающие стихийные, эфемерные и часто ориентированные на насилие интересы (например, интересы, выявляющиеся во время бунтов, мани фестаций);

2) неассоциативные группы интересов, объединяющие ин тересы неформальных, непостоянных и ненасильственных группировок (складывающихся, например, на основе родст венных связей, веры), характеризующихся отсутствием непре рывности существования и организованности;

3) институциональные группы интересов, т. е. интересов формальных организаций (партий, собраний, администрации,

армии, церкви), наделенных помимо выражения интересов и другими функциями (например, сплоченная группа офицеров, руководящий орган партии);

4) ассоциативные группы интересов добровольных и специализирующихся на выражении интересов организаций: профсоюзов, группировок деловых людей или промышленников, этнических или религиозных ассоциаций граждан.

Следовательно, общность интересов в некоторых случаях вызывает их спорадические и преходящие проявления, в других же вызывает образование настоящей и крепкой организации, которая специально берет на себя отстаивание общих интересов. Таким образом, устанавливаются стабильные, коллективные связи вместо спонтанных и взрывных действий. Именно ассоциативные группы интересов обладают такой степенью организованности и специализации, которая характерна для эффективных групп давления.

Второй признак. Для того, чтобы назвать ту или иную организацию группой давления, она должна иметь пристрастный характер, т. е. не должна быть нейтральной и -безразличной по отношению к целям, ради которых она оказывает давление. Пристрастность выражается в наличии собственной политической цели, отражающей интересы группы. В американской политической науке, откуда, собственно, и пришла теория «заинтересованных групп», достаточно широко трактуется понятие «интерес»-. В частности, признается, что интерес может быть как материальным, так и моральным, соответственно могут быть группы, которые отстаивают первые - материальные интересы, и группы, которые борются за идеи. В первом случае политические цели группы обусловлены материальными требованиями, во втором - моральными предпочтениями.

На различие между группами по содержанию целей указывал Ж. 'Memo в работе «Группы давления» (1960). «Одни в качестве основной цели, - замечал Ж. Мейно, - ставят завоевание материальных выгод для своих приверженцев или защиту достигнутого положения, стремясь при этом умножать благосостояние представленной ими категории лиц. Другие находят смысл своего существования в бескорыстной защите духовных или моральных позиций, в содействии какому-либо делу или в утверждении тезиса. Эти организации мы классифицируем в соответствии с весьма расплывчатой, но тонкой и гибкой формулировкой как группировки идеологической направленности». При этом сам же Ж. Мейно призвал не переоценивать

значение разграничения «действий, диктуемых материальным интересом, и действий, не диктуемых материальным интересом».

Такая постановка вопроса обусловлена прежде всего тем, что подобное разграничение игнорирует некоторые очевидные вещи. Во-первых, все группы давления, даже искренне заявляющие о своем бескорыстии и, по сути, являющиеся чисто идеологическими, для того, чтобы жить самим и дать возможность жить своим идеям, должны иметь материальные ресурсы. Скажем, ни одна церковь не может игнорировать мирян и не может обойтись без просьб к государственной власти о получении субсидий на обустройство своих школ.

Во-вторых, ряд групп защищает и отстаивает одновременно и материальные требования, и духовные потребности. Так, феминистские организации, которые создаются не по принципу профессиональной общности, преследуют интересы, являющиеся одновременно и моральными (эмансипация и продвижение женщин в обществе), и материальными (равенство женщин с мужчинами при трудоустройстве и в оплате труда).

Наконец, в-третьих, существуют группы давления, которые скрывают конкретные материальные интересы под видом моральных требований, например, лозунгов защиты свободы предпринимательства, выдвигаемых организациями владельцев собственности, или восхваления семейной собственности аграрными профсоюзами.

Третий признак. На политической сцене могут действовать организованные группы, однако не самостоятельные с точки зрения возможности принятия решений. Например, коллективы редакций газет, выражающие мнение партий, не являются независимыми группами, оказывающими давление по своему усмотрению. Большинство газет выступают рупорами групп, которые их содержат. Связи групп информации с группами, отстаивающими свои особые интересы, иногда прокламируются, а чаще всего скрываются. Обычно независимые газеты, влияющие на общественное мнение и власть, обладают собственной политической ориентацией. В этом смысле можно говорить об их автономности и способности быть инструментами определенных групп давления.

Четвертый признак. Группы давления, обладая общностью интересов, стремятся их защитить. Всякая группа, постоянно сталкиваясь с интересами других групп, вынуждена заботиться о сохранении своих. Для этого она использует все средства воздействия на внешний мир. Поэтому всякая группа, отстаи-

вающая свои интересы, оказывается в действительности группой давления. Однако эффективность действий у различных групп неодинакова.

Следовательно, группу давления можно определить как организацию, созданную для защиты интересов и оказания давления на власть с целью добиться от нее принятия таких решений, которые соответствуют ее интересам.

Группы давления заметно различаются по направленности и формам влияния на власть. Их типология может иметь различные основания, например, по целям (группы, защищающие материальные интересы и группы идей), по масштабу и значимости интересов и по типу носителя (общественные и частные группы). Естественно, подобные классификации могут использоваться в развитых странах, где существует устойчивая дифференциация интересов, а заинтересованные группы являются неотъемлемым элементом политической жизни (например, в ФРГ насчитывается около 5 тыс. специализированных групп).

Первая система классификации основана на различении целей, которые преследуют группы. На этом основании проводится различие между организациями, отстаивающими прежде всего материальные интересы, стремящимися к завоеванию новых выгод, и организациями, поддерживающими преимущественно идеологические или моральные принципы, борющимися за справедливое дело. Как уже отмечалось, такая типологизация вызывает известные теоретические возражения, поскольку не позволяет четко разделить процессы отстаивания идей и защиты материальных интересов. Между тем предложенное деление оправдано практически: профессиональные организации защищают материальные интересы всех работников, а непрофессиональные - представляют группы, интересы которых имеют моральный характер.

Главная задача профессиональных организаций - отстаивание материальных интересов и корпоративного порядка. Сегодня любая профессия представлена своим органом защиты. Даже несмотря на сильную традицию индивидуализма среди лиц свободных профессий (врачей, адвокатов и т. д.), они используют преимущества коллективных действий. Наиболее эффективна деятельность групп давления работников аграрного сектора, предпринимателей и наемных работников.

Крестьянские аграрные организации раньше пользовались значительным влиянием, которое, однако, в последнее время заметно упало. Влияние крестьянства обусловливалось, с од-

ной стороны, значительной численностью и социально-психологическим единством, основанным на приверженности традиционным ценностям. С другой стороны, разбросанность крестьян по территории страны делает их потенциальными избирателями в большинстве избирательных округов, обусловливая тем самым немалую зависимость формирования парламентского большинства от их электоральных предпочтении и характера голосования.

Однако крестьянские организации представляют неоднородную в социальном плане массу: среди крестьян вьщеляются крупные процветающие земледельцы и мелкие сельские производители, едва «сводящие концы с концами». Такая дифференциация ограничивает возможности единства действий. Кроме того, будучи собственниками, крестьяне не могут бастовать, т. е. они ограничены в выборе средств давления. Правда, часто доведенные до отчаяния низкими ценами на отечественные сельхозпродукты, наплывом дешевого импортного продовольствия, они проводили мощные демонстрации, переходившие в бунты. Дабы избежать подобных беспорядков, государство в большинстве западных стран поддерживает фермеров субсидиями.

Предпринимательские организации в разных странах имеют различный удельный вес, обладают неодинаковой степенью интеграции и представительства. Так, в США интересы предпринимателей отстаивают Торговая палата, объединяющая 27 тыс. штатных и местных палат, 200 тыс. компаний и 13 тыс. предпринимательских ассоциации; Национальная ассоциация промышленников, в которую входят 75% всех промышленных компаний страны; Национальная ассоциация малого бизнеса, включающая 500 тыс. компаний; Национальная федерация независимого бизнеса, представляющая интересы 400 тыс. компаний.

Предпринимательские круги имеют различные возможности влияния. В тех вопросах, решение которых касается отдельного сектора экономики, отрасли промышленности, вес соответствующей организации предпринимателей проявляется достаточно ощутимо, поскольку она является центром принятия независимых автономных решений. В этом случае давление можно назвать отраслевым.

Однако когда речь идет о глобальном решении, всеобщей политике, то вмешательство предпринимателей происходит реже и оказывается менее эффективным. Во втором случае мы имеем дело с глобальным давлением,в котором влияние предпринимательских групп уменьшается, поскольку руководители

предприятий должны считаться с разными формами давления (например, с общественным мнением, позицией правительства). Но и в этом случае группы предпринимателей имеют возможности для скрытого давления. Патронаж (покровительство) предпринимателей осуществляется прежде всего через финансирование ими политических партий, в частности предпринимательский патронат финансирует избирательные кампании кандидатов, поддерживающих его позиции. Собственно, таким образом предприниматели воздействуют на избирателей. Кроме того, патронат может дирижировать прессой благодаря своему влиянию на средства массовой информации.

Следует учитывать значительные экономические ресурсы предпринимательских групп, позволяющие им эффективно противостоять власти, бойкотировать проводимый ею политический курс. В истории есть немало примеров, когда предпринимательские структуры, недовольные политикой правительств «левых сил», организовывали «бегство» капитала за границу, падение курса национальной валюты, финансовую панику. Так в 1925 г. было спровоцировано падение Блока левых (правительства Э. Эррио)и в 1937 г. правительства Народного фронта Л. Блюма во Франции.

Наиболее важными среди групп давления являются организации глобального характера, объединяющие наемных работников. По традиции их называют «рабочими профсоюзами». Состояние профсоюзного движения в разных странах заметно различается. Возможности профсоюзов наемных рабочих зависят от трех переменных:

1) от представительности профсоюзов в стране;

2) от степени единства профсоюзного движения;

3) от профсоюзной дисциплины.

Политический вес профсоюзов во многом определяется процентным соотношением числа членов профсоюза и всех наемных работников. Оно складывается под влиянием исторических, национальных, экономических, культурных факторов и заметно варьируется в зависимости от конкретной страны. Так, во Франции профсоюзами охвачено 9% самодеятельного населения из числа наемных работников, в США - 17%, в Великобритании - 38%, в ФРГ - 39%, в Швеции - 90%.

На единство профсоюзного движения объективно влияют структурные изменения в экономике, вызванные сдвигами в технологии и системе потребностей населения. В ряде развитых стран заметно сокращается сектор добывающей промышленности и, следовательно, численность занятых в нем работ-

ников. Подобная тенденция наблюдается и во вторичном секторе - секторе обрабатывающей промышленности, а также в тяжелом машиностроении, ориентированном на эти секторы и связанном с индустриальными технологиями. Зато все более важным в экономике развитых стран становится третичный сектор - торговля и услуги. Именно сюда «переливаются» высвобождающиеся наемные работники из первых двух секторов. Так, во Франции в нем занято более 50% активного населения, в США - 61%, в Великобритании - 50%, в Нидерландах -49%. Работники различных секторов экономики отличаются своей квалификацией, уровнем культуры, материальным положением и соответственно интересами и потребностями.

Однако в ряде стран Европы данное обстоятельство не мешает единству рабочих, что характерно, например, для Германии, где объединение немецких профсоюзов охватывает более 6 млн. членов. Профсоюзное единство характерно и для Великобритании, где члены Британского конгресса тред-юнионов составляют большинство лейбористской партии. В других странах, например, во Франции, профсоюзы разъединены.

Значительные по своей представительности и единые в требованиях, профсоюзные организации обладают большими возможностями влияния. С ними считаются как владельцы предприятий, так и правительство, которые уже не могут делать ставку на внутреннюю разобщенность или на чрезмерные обещания, способные ослабить участников профсоюзного движения.

Эффективность влияния профсоюзных организаций зависит от дисциплины в них. Следование всех участников профсоюзного объединения выработанным правилам, особенно в условиях забастовки, причем как рядовых членов, так и руководства, позволяет добиваться удовлетворения большинства требований работников, заключать выгодные для них соглашения. Серьезность намерений таких профсоюзов не подвергается сомнению владельцами предприятий. Однако могут возникать ситуации, когда лидеры профсоюзов «за спиной» рядовых членов организации договариваются с владельцами. Тогда они теряют доверие низов. В подобных случаях рядовые члены организации могут идти на объявление «диких забастовок», вопреки воле лидеров или без согласования с ними.

В противовес устоявшемуся представлению об аполитичности профсоюзов последние все активнее вовлекаются в политическую деятельность. В той мере, в какой требования повышения зарплаты, регулирования цен, предоставления налоговых

льгот, контроля за рынком затрагивают интересы представляемых профобъединением социальных групп и требуют вмешательства властных структур, профсоюзы становятся участниками политического процесса. Они могут оказывать давление на правительство с помощью забастовок и манифестаций или поддержкой на выборах тех политических партий, которые отражают точку зрения профсоюзной организации. И, наоборот, они могут отказаться от давления на правительство, члены которого представляют партии, пользующиеся поддержкой профсоюзов. Однако интересно отметить и такой факт: профсоюзы хотят влиять на власть, но не участвовать в принятии решений, т. е. не хотят нести ответственность за них, считая, что принятие решений является прерогативой законодателей и политических партий.

Возрастающее влияние среди групп давления, отстаивающих материальные интересы, приобретают организации потребителей (этот феномен западные исследователи называют «консю-меризм»). Зародившись в США, движение потребителей охватило многие страны. Защита прав потребителей от товаров низкого качества, лживой рекламы происходит различными средствами. Среди них - принятие законов, защищающих права потребителя; повседневный контроль за качеством предметов первой необходимости, и прежде всего продуктов питания; введение института посредников по защите прав потребителя.

Группы, отстаивающие моральные интересы, более разнородны и многообразны. Разброс целей и различие возможностей этих групп весьма значительны. Их можно структурировать, выделяя особенности интересов и средств давления, которые они используют.

Объединения по сходству условий жизни. Обычно такие объединения включают людей, проживающих в одинаковых социальных или социально-демографических условиях. К ним относятся молодежные организации, феминистское движение, ассоциации ветеранов (войны, труда).Их специфика состоит в том, что они одновременно защищают материальные интересы (например, назначение пенсий по инвалидности, повышение размера стипендий, одинаковые условия найма женщин и мужчин) и моральные (скажем, возможности достижения высокого социального статуса в обществе). Влияние этих организаций в различных странах неодинаково. Феминистское движение имеет значительный вес в США, студенческое движение мощно заявило о себе в Европе в 1968 и 1990 гг.

Однако, появившись, эти движения подпали под влияние политических партий, которые пытаются использовать их в своих интересах. Так, феминистское движение составляет организованное течение внутри Демократической партии США.

Конфессиональные объединения. Церковь также играет роль группы давления, хотя иногда еще может обладать и политической властью, как, например, в Иране. Церковь оказывает влияние через свои официальные органы, через объединения верующих, прессу. Обычно она отстаивает общечеловеческие ценности и нормы, но может защищать и свои специфические интересы (например, открытие своих школ, вузов).

Организации, отражающие специфические интересы. Эти группы давления борются за права человека (правозащитные организации), против расизма, за европейскую интеграцию, разоружение, защиту окружающей среды (например, организация «Гринпис»), за уважение общественной морали, свободу абортов и т. д. Их влияние очень существенно, поскольку они способны объединять людей различных политических ориентации. Гуманистическая направленность целей и деятельности таких организаций привлекает внимание к ним значительной части избирателей. Вот почему политические партии стремятся влиять на эти объединения и использовать их в политической борьбе.

К специфическим политическим организациям относятся философские общества и политические клубы.

Философские общества возникли в ХУШ в. как объединения интеллектуалов, совместно обсуждавших злободневные социальные проблемы и ставших идейными вдохновителями многих революций. Например, именно они разработали идеологические основы Французской революции и подготовили ее. Именно с философских обществ ведут свое начало многие политические партии. Так, в Англии в 1900 г. Фабианское общество содействовало созданию лейбористской партии.

Философские общества способствуют созданию политических клубов (например, Якобинского клуба во Франции). В период революций XVHI - XIX вв. политические клубы выполняли функции идеологического обоснования социальных изменений, выработки стратегии и тактики движения и другие. Возрождение политических клубов в середине XX в. связано с упадком партийных систем. Обычно клубы объединяли социально активных людей, которые считали партию устаревшей формой организации с архаичным стилем работы. Члены клуба не участвуют в качестве кандидатов на выборах и в парла-

ментской деятельности. Их цель состоит в выдвижении идей, содействии обновлению доктрины, структур, механизмов деятельности партии. За редким исключением политические клубы рано или поздно трансформируются в партии. Коль скоро клубы создаются политическими деятелями, они выступают средством политической борьбы: через них проводится отбор политических лидеров, они взращивают политическую элиту.

Группы давления различают по значимости отстаиваемых интересов и субъекту-носителю. Существует общественный (всеобщий) интерес, который защищает государство, и частный. Частный интерес (например, интерес профессиональной группы, феминистского или молодежного движения) защищают «частные группы». Однако в качестве групп давления могут выступать и институты государства, оказывающие влияние на законодателей, на общественное мнение или правительство с целью проталкивания выгодного лоббистам политического курса. Такие группы давления Г. Алмонд назвал «группами организованных интересов», или «группами институциональных интересов»,связанных с организациями (администрацией, законодателями, военными и т. д.). В нормальных условиях эти «общественные группы» выполняют управленческие функции, но в определенной ситуации они лоббируют интересы чиновников, генералитета, отдельных отраслей и предприятий и т. д. Среди публичных групп давления различают две формы: гражданские группы и военные группы.

Каждый институт государства (министерство, комитет) стремится сначала защитить свои особые интересы, а затем всеобщие. Например, каждое министерство печется о работниках своей отрасли: министерство сельского хозяйства - о фермерах, министерство транспорта - о транспортных рабочих и т. д. Чиновники министерств также имеют свои интересы и организованы в профсоюзы. Обладая корпоративной сплоченностью, они могут навязывать элитам решения, удовлетворяющие их требованиям.

В различных обществах армия может обладать политической властью и устанавливать военные режимы, но может выступать и группой давления в тех странах, где соблюдается принцип подчинения военной власти власти гражданской.

Военно-промышленный комплекс обладает значительными материальными ресурсами (прежде всего заводами, производящими оружие, в том числе на продажу), что позволяет ему оказывать политическое давление на власть. Поскольку многие частные фирмы живут за счет военных заказов, постольку устанавливают-

ся тесные контакты военных с миром бизнеса. Бывшие военные нередко становятся руководителями фирм и компаний. Особенно сильны позиции военных в странах Азии, Африки и Латинской Америки, где они либо превращаются в правящую группу, либо поддерживают одну из существующих.

2. Функции групп давления

Отличие функций групп давления от функций политических партий незначительно, за исключением, пожалуй, функции участия в политических выборах и выдвижения кандидатов в депутаты. Это обусловлено тем, что группы давления представляют особые, специфические интересы.

Функции выражения интересов. Как и любая политическая сила, группы давления создаются для выражения требований определенных групп, индивидов. «Процесс, посредством которого индивидуумы и группы формулируют свои требования, предъявляемые политикам, принимающим решения», Г. Алмонд и Д. Пауэлл назвали функцией «артикуляции интереса».Обеспечивая публичное выражение интересов людей, группы давления выступают связующим звеном между институтами власти и обществом.

Влияние группы давления обусловлено в значительной мере тем, как она формулирует требования. Г. Алмонд и Д. Пауэлл выделяют четыре стиля артикуляции интересов:1) требования могут быть выражены явно или неявно; 2) они могут быть сформулированы расплывчато (выражая общую неудовлетворенность, но не указывая на средства решения проблемы) или в конкретных просьбах (например, указывать, на сколько процентов увеличить зарплату и т. д.); 3) требования могут быть общими (т. е. выражать скорее принципы, подходы) или частными, конкретными; 4) выражение интересов может быть детально проработанным и реалистичным или эмоциональным (в форме возмущения, недовольства, протеста или, наоборот, прославления, выражения благодарности).

Четко сформулированные требования и подходы к решению актуальных для группы проблем позволяют примирить интересы различных общностей и принять эффективные политические решения. Расплывчатые же намерения или слишком идеологизированные цели, частные требования и излишне эмоциональная форма выражения их, напротив, затрудняют обобщение и согласование разнородных требований и предъявление их власти.

Функция агрегирования (согласования) интересов. У групп давления данная функция выражена менее явно, чем у партий. Это обусловлено тем, что разброс требований в заинтересованных группах не столь значителен, поскольку они выражают специфические интересы.

Функция интеграции. Являясь носителями глобальных тенденций в той или иной области общественного мнения, группы давления обеспечивают публичное выражение устремлений тех общностей, которые иначе не могут заявить о них, например, верующих, молодежи, ветеранов войны. Рационализируя и публично представляя групповые предпочтения, они позволяют власти находить консенсус между ними и тем самым обеспечивать интеграцию общества.

Функция адаптации. Политическая система, в которой группы давления играют незначительную роль, обладают тенденцией к нестабильности из-за внезапного рассогласования интересов. Дело в том, что, выставляя требования к власти, группы давления не только связывают общество и государство, но и обеспечивают организованные формы представительства обобщенных интересов. Обладая подобной информацией, власть реагирует на требования групп и тем самым способствует адаптации системы к новым условиям функционирования.

Однако группы давления могут выполнять и деструктивную функцию, настаивая на одностороннем преобладании только корпоративных интересов.

3. Типы и средства воздействия групп давления

Эффективность воздействия групп давления на власть зависит от ряда переменных: от средств, используемых организацией; от точки приложения усилий; от наличия специализированных органов, способных влиять; от типа вмешательства (косвеннбе или непосредственное давление на власть).

Разные группы, отстаивающие интересы, по замечанию Г. Алмонда и Д. Пауэлла, используют различные способы оказания давления в зависимости от характера конкретной организации. Добиться от политической власти решений, удовлетворяющих группу давления, можно, например, используя насильственные методы. Обычно подобные средства применяют спонтанно возникающие группы (например, стихийные манифестации).

Неформальные и непостоянные группировки осуществляют давление, используя личные связи (семейные, общественные,

местные). Наконец, ассоциативные и институциональные группы предпочитают использовать представительские процедуры (например, добиваться избрания их представителей в парламент).

Деление групп давления по средствам воздействия в значительной мере условно, поскольку конкретные организации не замыкаются на каком-то одном, а пытаются использовать весь набор формальных и организационных средств давления (средства массовой информации, партии, законодателей, администрацию и т. д.). Обозначенные каналы коммуникации с политической элитой позволяют группам давления вступать с ней в контакт и влиять на характер и содержание принимаемых ею политических решений.

Эффективность давления зависит и от точки его приложения. Дело в том, что в политических системах различных стран значение тех или иных элементов, участвующих в принятии конкретных решений, неодинаково. В одних странах центр принятия решений находится в сфере законодательной власти, в других он располагается в структурах исполнительной власти, в третьих немалую роль в этом процессе играют местные органы, обладающие, ввиду их известной автономии, значительными полномочиями и ресурсами.

Знание того, с кем и как необходимо вступать в контакт, чтобы было принято решение, учитывающее интересы группы давления, привело к образованию органов, специализирующихся на способах воздействия. Например, в США людей, входящих в такие органы, называют лоббистами, хотя в Европе предпочитают использовать термин «группы интересов». «Лобби» буквально означает «кулуары», «коридор». Лоббизм заключается в том, чтобы в коридорах конгресса или администрации встретить нужного политического деятеля или государственного чиновника и побеседовать с ним по поводу отстаиваемых интересов.

Постепенно «проталкивание» интересов определенных групп привело к образованию специализированных бюро и контор, которые предоставляют свои услуги тем, кто хочет оказать давление на власть. Их услугами пользуются различные министерства и частные организации. Лоббисты осаждают и обхаживают тех политиков, от которых зависит принятие нужного той или иной группе решения; активно участвуют в обсуждении законопроектов, затрагивающих интересы представляемой ими организации, чтобы на ранних стадиях дискуссии сформулировать требования к власти.

Возможности групп давления различны. Одни из них пользуются авторитетом в обществе, к ним прислушиваются, а потому они могут непосредственно обращаться к тем, кто принимает решения. Другие же группы давления, которые не имеют каналов прямого доступа к элите, вынуждены влиять опосредованно. Первоначально они оказывают влияние на общественное мнение, чтобы затем уже оно воздействовало на тех, кто принимает политические решения. В зависимости от характера влияния различают три типа воздействия: воздействие на тех, кто принимает политическое решение (т. е. на власть); воздействие на партии, удерживающие или контролирующие власть; воздействие на общественное мнение, которое влияет на власть.

В первом случае объектами давления становятся законодатели, министры правительства, административная элита. Они принимают важнейшие политические решения, которые в разной мере учитывают интересы социальных групп и общностей. Преобладание интересов той или иной группы в политическом решении является нормальным явлением. Если есть интересы, значит, они требуют своей реализации. Однако поскольку возможности групп давления оказывать влияние на принятие решений различны, постольку они используют как открытые средства воздействия, так и скрытые.

Преобладание тайных каналов воздействия на власть не только не позволяет понять логику принимаемых политических решений, но и расширяет возможности превращения официальной власти в ширму, за которой может действовать теневая власть кланов, мафиозных групп, криминальных структур. Для того, чтобы группы давления выполняли функцию отстаивания частных интересов и не превращались в реальную власть, в большинстве стран существует законодательство, четко определяющее возможности их открытой деятельности (например, федеральный закон о регулировании лоббизма, принятый в 1946 г. в США).

Группы давления, имеющие доступ непосредственно к тем, кто принимает политические решения, могут воздействовать на них в форме информирования, консультирования или угрозы. Открытая деятельность групп давления в данном случае основана на принципах согласия и участия.

Для того, чтобы добиться преобладания интересов конкретной группы, необходимо проинформировать власть об их наличии. Подробная и аргументированная информация о справедливости требований группы способна изменить точку

зрения официальных лиц, главным образом парламентариев. Во многом убедительность представленных данных обусловливается не только внешне объективным и целенаправленно ориентированным характером информации, но и тем, что учитывает неискушенность законодателей в технических вопросах предлагаемых законопроектов.

Публичное выражение социальных устремлений в виде требований к власти представляет собой лишь начальную фазу процесса давления. Более непосредственное воздействие на администрацию и правительство группы давления оказывают посредством образования при них консультативных органов (советов экспертов, комитетов, комиссий). Так, в США при правительстве насчитывается две тысячи подобных консультативных организаций. Государственные органы проводят консультации с группами на постоянной основе (образуя постоянно действующие структуры) либо взаимодействуют по обстоятельствам («круглые столы», встречи с министрами, слушания в парламенте). Результатами подобных контактов являются не только согласованные законопроекты, но и назначения представителей заинтересованных групп на руководящие должности. Самоназначение руководителей групп давления объясняется чаще всего нежеланием власти вызывать недовольство тех организаций, с которыми правительству в любом случае придется в будущем вести переговоры.

Крайней формой открытого давления на власть является угроза либо парламентарию, либо государственному чиновнику. Угроза в адрес законодателя может принимать разные формы, в частности форму принуждения кандидата на выборах включить в свою программу необходимые группе обязательства; форму предупреждения о возможности начала кампании по перевыборам парламентариев накануне голосования по интересующему законопроекту; форму организации манифестаций перед зданием парламента и т. д. Угроза в адрес государственного служащего может содержать в себе прямое указание на потерю им престижной должности, нарушение его карьеры.

Средства скрытого давления также многообразны: от шантажа и коррупции, как его крайних форм, до использования родственных связей. Эффективность тайного воздействия связана с тем, что оно опирается на личные связи, которые члены групп давления имеют в руководящих кругах. Общность среды, языка, интеллектуальных взглядов, манеры поведения в значительной степени облегчают обмен и сближение точек зрения.

9—893 241

Важным фактором власти является широкая сеть дружеских отношений. Во многом преимущества определенных групп давления связаны с социальным происхождением, совместной учебой, наличием материальных ресурсов. Не следует забывать о значении клиентелистских или родственных связей, которые приводят к взаимодействию групп давления и администрации государства. Однако эффективность форм тайного воздействия на власть, основанных на «частных отношениях», измерить чрезвычайно трудно.

Достаточно распространенным способом оказания скрытого давления является коррупция. Ее прямые формы (откровенная покупка голосов, нужных решений) в демократических системах уступают место более изощренным и прикрытым.

Коррупция бывает индивидуальной и коллективной. Индивидуальная коррупция происходит с помощью небольших подарков, благодаря которым добиваются благосклонности политически ответственного лица (это может выражаться в приглашениях на отдых, в организации поездок, отпусков). Коллективная коррупция проявляется в финансировании партий и избирательных кампаний. Дороговизна избирательных кампаний заставляет многих кандидатов обращаться к бизнесу в поисках средств финансирования. Частные фирмы рассматривают свой взнос как своеобразное помещение капитала в надежде, что будущий законодатель отработает его, предоставив им различные льготы (налоговые льготы, льготные кредиты и т. д.). Многие частные фирмы объединяются для создания организации по распределению средств - она-то и оказывает скрытое эффективное давление на партию или кандидатов. Средствами борьбы с подобными злоупотреблениями является открытая публичная декларация о расходах на избирательную кампанию; финансирование ее за счет государства; огГределение пределов затрат в расчете на одного избирателя.

Защита, отстаивание специализированными группами своих интересов может быть опосредованной - путем воздействия на политические партии, контролирующие власть. Возможности групп давления, их авторитет в обществе обусловливают определенные модели взаимодействия партий с группами интересов.

Модель первая: зависимое положение партии от группы давления. Подобный тип взаимодействия существует в тех случаях, когда партия формировалась по инициативе различных объединений (профсоюзов, политических клубов). Подчиненное положение партии может быть официально закреплено в ее уставе, а может и камуфлироваться, тщательно скрываться.

В этих условиях политическая партия является филиалом группы давления, зависит от нее. Примером подобных отношений может служить взаимодействие Лейбористской партии с Британским конгрессом тред-юнионов. Сама партия была организована в 1901 г. профсоюзами, кооперативами, страховыми пенсионными фондами и философскими обществами. Принадлежность устанавливается не к самой партии, а к организации, в которую она входит как коллективный член. Лишь с 1918 г. партия стала открытой для вступления в нее напрямую. Вступившие в партию напрямую составляют всего 15% ее состава, в то время как остальные 85% членов партии пришли из 68 профсоюзов, которые являются членами БКТ. Основная часть ресурсов и членов партии обеспечивается профсоюзами, которые влияют на определение политического курса партии.

Однако не все партии стремятся афишировать свою зависимость и связи с группами давления. Обычно побочные связи завуалированы.

Модель вторая: зависимое положение групп давления от партий. Данная модель была свойственна для стран «реального социализма». Группы давления оказывались неспособными отстаивать свои особые интересы, поскольку выступали в качестве «приводных ремней» в механизме властвовавшей партии. Молодежные, профсоюзные и другие организации послушно выполняли указания партии.

Модель третья: равноправное сотрудничество групп давления и партий. В подобных случаях группы давления и партии выступают потенциальными союзниками в решении текущих или долгосрочных целей.

Отстаивать корпоративные интересы можно, прибегнув к силе общественного мнения. Власти вынуждены считаться с этим важным фактором политической жизни, поэтому группе давления необходимо убедить общественное мнение в справедливости требований и устремлений представляемой ею социальной группы.

Воздействовать на общественное мнение группа давления может путем пропаганды или информирования. Для этого используются как крупные газеты, так и корпоративная пресса. Могущественные группы обычно контролируют солидные издания и определяют характер публикаций.

Однако наряду с мирными средствами давления используется принуждение. Это забастовки, насильственные действия (организация массовых беспорядков, террористических актов). Правительство вынуждено реагировать на подобные действия,

характер же ответньк действий властных структур определяется, как правило, отношением общественного мнения к требованиям групп давления и средствам их декларирования. Благоприятное отношение общественного мнения к выдвигаемым группой требованиям может означать отставку правительства, в то время как негативная оценка общественным мнением отстаиваемых организацией интересов служит поддержкой властных структур при проведении даже непопулярных мер.

Логические задания и проблемные вопросы

1. В законе о регулировании лоббизма (США, 1946 г.) определяется ста тус лоббистских групп: «Любое лицо, которое за вознаграждение или по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздей ствовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Шта тов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как при ступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Се ната и представить под присягой письменное заявление, в котором приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фа милия и адрес лица, коюрое его нанимает и в чьих интересах оно вы ступает, сроки найма. Сумма вознаграждения, сумма и цели выделен ных на расходы средств». Как следует относиться к деятельности лобби - позитивно или негативно? Сформулируйте достоинства и не достатки данной формы представительства интересов.

2. Какие, на Ваш взгляд, лоббистские группы существуют в России? Приведите примеры их воздействия на государственную власть.

3. Как Вы думаете, почему в России деятельность лобби не имеет право вой базы, хотя очевидно ее существенное влияние на политическую жизнь общества?

4. Для выражения общезначимых и групповых интересов существуют политические партии. Почему их наличие оказывается недостаточным и возникают группы давления? Как следует относиться к много образию групп давления: позитивно или негативно? Как в этих усло виях реализовать «общий интерес»?

5. Французский историк А. Токвиль отмечал, что «в демократических странах умение создавать объединения - первооснова общественной жизни: прогресс всех остальных ее сторон зависит от прогресса в этой области». Насколько справедливо это утверждение? В современной России зарегистрировано более трех тысяч партий, групп, движений; можно ли на этом основании считать ее демократической страной?

Date: 2015-09-24; view: 364; Нарушение авторских прав