Российской Федерации. Конституционное право

М. В. Баглай

Конституционное право

Российской Федерации

Учебник для вузов

Рекомендован

Министерством общего и профессионального

образования Российской Федерации

в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений, обучающихся

по специальности "Юриспруденция"

Издание третье, измененное и дополненное

Издательство НОРМА

(Издательская группа НОРМА-ИНФРА • М) Москва, 2002

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации:

Б14 Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА • М), 2002. - 800 с.

Настоящий учебник, представляющий собой третье, измененное и дополненное, издание, написан известным российским ученым, членом-корреспондентом Российской академии наук, профессором, доктором юридических наук. В нем освещаются институты нового конституционного права, которое формируется после принятия Конституции РФ 1993 г. Читатель получает знания обо всех новых законах, регулирующих права и свободы граждан, механизм государственной власти. Отличительной чертой данного учебника является стремление автора углубить теоретические знания по всем вопросам, а также ввести в учебный процесс практику Конституционного Суда Российской Федерации.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других гуманитарных вузов и факультетов и всех тех, кто интересуется вопросами российского конституционного права.

Содержание Предисловие.......................................................................................................................1

Раздел I. Основы теории конституционного права

Глава 1. Понятие, роль и предмет

конституционного права как отрасли права.........................3

§ 1. Понятие и роль......................................................................................................3

§ 2. Предмет..........................................................................................................................5

§ 3. Конституционное право или государственное право? Спор о терминах.................................................................................................8

§ 4. Социальная природа российского

конституционного права...............................................................................9

§ 5. Конституционно-правовые отношения и нормы................10

§ 6. Конституционное право и политическая система...........14

Глава 2. Источники и система

конституционного права...............................................................................17

§ 1. Источники..............................................................................................................". 17

§ 2. Система конституционного права.....................................................29

§ 3. Коллизии в конституционном праве...............................................31

§ 4. Ответственность в конституционном праве............................32

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем.............35

§ 1. Дореволюционное конституционное

(государственное) право..............................................................................36

§ 2. Тоталитарное конституционное

(государственное) право..............................................................................43

§ 3. Демократическое конституционное право...............................57

VI

Содержание

Раздел II. Конституция

Глава 4. Основы конституционной теории............................61

§ 1. Конституция и государство.....................................................................61

§ 2. Определение конституции и ее содержание........................64

§ 3. Прямое действие конституции...........................................................69

§ 4. Виды конституций............................................................................................71

§ 5. Конституции в федеративном государстве..............................73

§ 6. Соблюдение и охрана конституции................................................78

Глава 5. Особенности принятия Конституции Российской Федерации 1993 г...............................................................82

§ 1. Необходимость смены Конституции...............................................82

§ 2. Конституционная комиссия.....................................................................86

§ 3. Конституционное совещание.................................................................88

§ 4. Развитие конституционного кризиса...........................................89

§ 5. Референдум и выборы 12 декабря 1993 г..................................92

§ 6. Конституционное развитие после принятия

Конституции...........................................................................................................94

Раздел III. Основы конституционного строя

Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя................................................................................98

§ 1. Понятие конституционного строя....................................................98

§ 2. Человек, его права и свободы -

высшая ценность..............................................................................................100

§ 3. Суверенитет народа......................................................................................103

Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства..............................................................................110

§ 1. Демократическое государство............................................................110

§ 2. Федеративное государство....................................................................112

§ 3. Правовое государство.................................................................................115

§ 4. Социальное государство...........................................................................119

Содержание

VII

§ 5. Светское государство..................................................................................120

§ 6. Республиканская форма правления..............................................122

Глава 8. Основы организации государственной власти и местного самоуправления...............................................124

§ 1. Суверенитет Российской Федерации...........................................124

§ 2. Разделение властей......................................................................................129

§ 3. Органы государственной власти.......................................................133

§ 4. Местное самоуправление........................................................................135

Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя..............................................................................137

§ 1. Принципы рыночной экономики.......................................................138

§ 2. Собственность......................................................................................................142

§ 3. Земля и другие природные ресурсы..........................................144

§ 4. Идеологическое и политическое многообразие................148

§ 5. Общественные объединения................................................................153

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

Глава 10. Общие положения...................................................................156

§ 1. Учение о свободе............................................................................................156

§ 2. Природа конституционных прав и свобод..............................158

§ 3. Права человека и права гражданина:

в чем отличие?...................................................................................................161

§ 4. Международно-правовой базис прав человека..................162

§ 5. Классификация прав и свобод............................................................165

§ 6. Ограничения прав и свобод...................................................................166

§ 7. Равенство и равноправие........................................................................173

Глава 11. Личные права и свободы................................................178

§ 1. Право на жизнь................................................................................................178

§ 2. Достоинство личности.........................-.......................................................180

VIII

Содержание

§ 3. Право на свободу и личную неприкосновенность..........183

§ 4. Право на частную жизнь........................................................................185

§ 5. Неприкосновенность жилища..............................................................188

§ 6. Национальная принадлежность.........................................................190

§ 7. Свобода передвижений и места жительства........................191

§ 8. Свобода совести и вероисповедания.............................................199

§ 9. Свобода мысли и слова..............................................................................202

Глава 12. Политические права и свободы............................205

§ 1. Свобода печати и информации..........................................................206

§ 2. Право на объединение...............................................................................211

§ 3. Право на мирные собрания

и публичные манифестации................................................................217

§ 4. Право участвовать в управлении

делами государства.......................................................................................219

§ 5. Право избирать и быть избранными-...........................................219

§ 6. Равный доступ к государственной службе............................220

§ 7. Право участвовать в отправлении правосудия.................221

§ 8. Право обращений............................................................................................222

Глава 13. Экономические, социальные

и культурные права...........................................................................................224

§ 1. Право на экономическую деятельность...................................225

§ 2. Право частной собственности.............................................................230

§ 3. Трудовые права и свободы....................................................................237

§ 4. Защита материнства, детства и семьи......................................243

§ 5. Право на социальное обеспечение................................................245

§ 6. Право на жилище...........................................................................................248

§ 7. Право на охрану здоровья

и медицинскую помощь.............................................................................250

§ 8. Право на образование................................................................................252

§ 9. Свобода творчества........................................................................................253

§ 10. Право на участие в культурной жизни................................255

Содержание IX

Глава 14. Конституционные гарантии

прав и свобод..............................................................................................................256

I. Общие гарантии прав и свобод

человека и гражданина.................................................................................257

§ 1. Защита прав и свобод - обязанность государства.......257

§ 2. Самозащита прав и свобод.....................................................................258

§ 3. Судебная защита..............................................................................................258

§ 4. Международная защита...........................................................................259

§ 5. Возмещение вреда.........................................................................................260

§ 6. Неотменяемость прав и свобод..........................................................261

§ 7. Возраст.......................................................................................................................262

II. Конституционные гарантии правосудия........................262

§ 1. Гарантии подсудности................................................................................263

§ 2. Право на юридическую помощь.......................................................264

§ 3. Презумпция невиновности.....................................................................266

§ 4. Запрет повторного осуждения...........................................................266

§ 5. Недействительность незаконно полученных

доказательств......................................................................................................267

§ 6. Право на пересмотр приговора........................................................267

§ 7. Гарантия от самообвинения..................................................................267

§ 8. Права потерпевших от преступлений

и злоупотребления властью..................................................................268

§ 9. Запрет обратной силы закона.............................................................268

Глава 15. Конституционные обязанности

человека и гражданина.................................................................................269

§ 1. Равенство обязанностей...........................................................................269

§ 2. Соблюдение Конституции и законов...........................................270

§ 3. Уважение прав и свобод других лиц..........................................270

§ 4. Забота о детях и нетрудоспособных родителях..............271

§ 5. Получение основного общего образования..........................271

§ 6. Забота о памятниках истории и культуры...........................272

§ 7. Уплата налогов и сборов...........................................................................272

J

X

Содержание

§ 8. Сохранение природы и окружающей среды.......................273

§ 9. Защита Отечества...........................................................................................274

Глава 16. Гражданство....................................................................................276

§ 1. Понятие гражданства.................................................................................276

§ 2. Двойное гражданство..................................................................................279

§ 3. Гражданство и брак.....................................................................................280

§ 4. Приобретение гражданства..................................................................281

§ 5. Прекращение гражданства...................................................................285

§ 6. Государственные органы по делам гражданства...........286

§ 7. Правовое положение иностранцев................................................287

§ 8. Правовой статус беженцев

и вынужденных переселенцев...........................................................291

§ 9. Право на политическое убежище..................................................293

Раздел V. Федеративное устройство

Глава 17. Общие положения................................................................296

§ 1. Понятие и формы государственного устройства............296

§ 2. Исторические этапы российского федерализма.............300

§ 3. Общая характеристика современного

российского федерализма......................................................................304

Глава 18. Конституционно-правовой статус

Российской Федерации..................................................................................305

§ 1. Состав субъектов Федерации..............................................................306

§ 2. Территория Российской Федерации.............................................308

§ 3. Государственный язык...............................................................................310

§ 4. Таможенная, денежная и налоговая системы....................311

§ 5. Предметы ведения Российской Федерации..........................312

§ 6. Предметы совместного ведения Федерации

и ее субъектов...................................................................................................315

§ 7. Правовая система Российской Федерации............................317

§ 8. Организация исполнительной власти.

Федеральные округа...................................................................................318

Содержание XI

§ 9. Единая судебная власть и прокуратура...................................321

§ 10. Основания для федерального вмешательства

в права субъектов Федерации........................................................322

§ 11. Участие в межгосударственных объединениях.

Содружество Независимых Государств...............................325

§ 12. Государственные символы и столица......................................328

Глава 19. Субъекты Российской Федерации.....................329

§ 1. Правовой статус субъектов Российской Федерации....329

§ 2. Особенности правового статуса республик...........................336

§ 3. Особенности правового статуса автономий...........................342

Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти................................................................................346

§ 1. Понятие органа государственной власти................................346

§ 2. Классификация органов государственной власти...........349

§ 3. Федеральные органы государственной власти

с особым статусом..........................................................................................353

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации..................................................................................357

§ 1. Значение выборов в демократическом

государстве............................................................................................................357

§ 2. Понятие избирательной системы

и избирательного права...........................................................................359

§ 3. Система правовых актов о выборах

и референдуме...................................................................................................361

§ 4. Принципы избирательного права

(избирательной системы).........................................................................362

§ 5. Международно-правовые стандарты..........................................367

§ 6. Проведение выборов (избирательный процесс)................370

§ 7. Референдум...........................................................................................................392

XII Содержание

§ 8. Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации..............................................................................402

Глава 22. Президент Российской Федерации...................408

§ 1. Положение Президента Российской Федерации

в системе органов государственной власти..........................408

§ 2. Порядок избрания Президента Российской Федерации.

Прекращение его обязанностей......................................................417

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации...........425

Глава 23. Федеральное Собрание

Российской Федерации..................................................................................441

§ 1. Исторические корни принципа народного

представительства..........................................................................................441

§ 2. Федеральное Собрание в системе органов

государственной власти Российской Федерации............443

§ 3. Структура Федерального Собрания.

Состав палат....................................................................................,....................447

§ 4. Порядок выборов депутатов

Государственной Думы..............................................................................451

§ 5. Формирование Совета Федерации................................................464

§ 6. Внутренняя организация палат. Регламенты.......................467

§ 7. Компетенция Федерального Собрания......................................493

§ 8. Порядок принятия федеральных законов..............................532

§ 9. Статус депутата Государственной Думы

и члена Совета Федерации....................................................................555

Глава 24. Правительство Российской Федерации......570

§ 1. Общая характеристика роли

исполнительной власти.............................................................................570

§ 2. Правительство Российской Федерации в системе

органов государственной власти......................................................573

§ 3. Состав, формирование и отставка

Правительства Российской Федерации....................................579

§ 4. Компетенция Правительства Российской Федерации.......593

Содержание

XIII

§ 5. Порядок деятельности

Правительства Российской Федерации....................................599

§ 6. Акты, издаваемые Правительством Российской

Федерации..............................................................................................................608

§ 7. Ведущие министерства и ведомства...........................................612

Глава 25. Судебная власть.........................................................................633

§ 1. Общая характеристика организации

и функций судебной власти.................................................................633

§ 2. Конституционно-правовой статус судей..................................646

§ 3. Конституционный Суд Российской Федерации................653

§ 4. Верховный Суд Российской Федерации...................................672

§ 5. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации..680 § 6. Прокуратура Российской Федерации.........................................686

Глава 26. Органы государственной власти

субъектов Российской Федерации.................................................698

§ 1. Конституционно-правовые основы организации

государственной власти субъектов

Российской Федерации..............................................................................698

§ 2. Органы исполнительной власти........................................................707

§ 3. Органы законодательной власти субъектов

Российской Федерации..............................................................................728

§ 4. Органы судебной власти...........................................................................741

Раздел VII. Местное самоуправление

Глава 27. Организация местного самоуправления...........745

§ 1. Конституционно-правовые основы................................................745

§ 2. Органы и должностные лица местного

самоуправления................................................................................................757

§ 3. Формы прямого волеизъявления граждан............................764

§ 4. Финансово-экономическая основа

местного самоуправления......................................................................766

§ 5. Гарантии местного самоуправления............................................771

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления......................................................................772

XIV

Содержание

Раздел VIII. Конституционные поправки

и пересмотр Конституции

Российской Федерации

Глава 28. Общие положения...................................................................774

§ 1. Теоретические основы учредительной власти,

правомочной изменять конституцию...........................................774

§ 2. Порядок пересмотра и внесения поправок

в Конституцию Российской Федерации...................................777

§ 3. Изменение состава Российской Федерации

и наименований субъектов Российской Федерации.....782

Предисловие

За последнее десятилетие Россия прошла большой и сложный путь от тоталитаризма к демократической общественно-политической системе. В стране формируются гражданское общество, основанное на свободе народа, и новое государство, признающее приоритет прав человека. Едва ли не самым динамичным в этих процессах является развитие конституционного права как важного условия для проведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому. Быстрое развитие конституционного права потребовало уже спустя год после создания данного учебника существенно обновить его нормативную базу и выпустить второе издание.

Современное конституционное право - это отрасль права, которая закрепляет основные принципы демократии и организации власти. Именно это порождает острую борьбу различных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права. Разобраться в этой борьбе - значит понять, кто ведет страну по пути прогресса, а кто тянет назад. Глубокое изучение конституционного права, таким образом, позволит "войти в политику" и почувствовать дыхание истории. Исходя из этой необходимости, автор излагает материал в тесной - явной или скрытой - связи с политическими реалиями нашего времени, без чего конституционное право выглядит как сухая догма.

Как учебная дисциплина конституционное право России только складывается. Кафедры и преподаватели различных вузов выдвигают собственные программы и руководствуются своими теоретическими подходами. Это имеет положительное значение, ибо расширяет веер предложений для студентов и порождает импульсы для общего развития конституционно-правовой науки. Автор настоящего учебника исходит из факта создания в России нового конституционного права, опирающегося на принципы демократического правового и социального государства. Такой подход исключает марксистско-ленинскую трактовку государства как "машины классового господства". Конституционное право в нашей стране воспринимает многие категории дореволюционного российского права и в то же время - опыт развития передовых демократических государств мира. По-

Предисловие

этому, по возможности, автор ведет повествование в сравнительно-правовом плане, знакомит студентов с господствующими представлениями, сложившимися в зарубежной теории.

Разрабатывая концепцию данного учебника, автор пришел к выводу о необходимости вести преподавание курса конституционного права России с учетом двух важных факторов. Во-первых, в связи с коренным изменением характера и природы конституционного права на первое место в нем вышла регламентация прав и свобод человека, а следовательно, изложение этих прав и свобод должно осуществляться в учебнике не в общем плане, а конкретно и подробно, т. е. с характеристикой каждого индивидуального права. Такой подход помимо его прямого прагматического значения призван помочь студентам в понимании того, что механизм государства при всей его важности все же вторичен, ибо призван в первую очередь охранять и обеспечивать права и свободы граждан.

Во-вторых, учебник должен учить не только общим категориям и понятиям конституционного права, но и самому этому праву. А следовательно, студент должен получать из него знание конкретных законов и других источников конституционного права. Автору известно, что не все преподаватели конституционного права разделяют такой подход к курсу и учебнику, но уверен, что любознательные студенты его одобрят. Учебник вообще рассчитан на углубленное изучение конституционного права России, на творческое усвоение этой сложной науки. Этому в значительной степени призвано способствовать изучение приведенной в учебнике судебной практики, т. е. постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, в огромной степени влияющих на конституционно-правовую динамику.

При написании учебника автор учитывал, что курс конституционного права читается в вузах после курса теории государства и права. Это позволяет уйти от рассмотрения многих общетеоретических вопросов права, хотя они и тесно связаны с конституционным правом. Эта связь, столь важная для формирования юридического мировоззрения, должна быть понята, если, разумеется, теория государства и права преподавалась с демократических позиций.

Законодательство и другие источники даны в учебнике по состоянию на 1 ноября 2000 г.

Раздел I. Основы теории конституционного права

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права как отрасли права

§ 1. Понятие и роль

Конституционное право - это совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти.

Один из важнейших постулатов современной цивилизации гласит: государство существует для человека, чтобы охранять его свободу и содействовать благополучию. Но как обеспечить баланс свободы и власти? Ведь если свобода оказывается вне прочной государственности, она легко может выродиться в анархию и вседозволенность, а если государственность строится на отказе от свободы, человек попадает в оковы тоталитарного гнета. Нахождение баланса власти и свободы составляет главнейший и деликатнейший смысл конституционного права.

Поскольку эта отрасль права регулирует столь важную и сложную сферу общественной жизни, она неизбежно приобретает ведущий характер в системе права. Собственно, с конституционного права начинается формирование (необязательно исторически, но логически последовательно) всей системы национального права, всех отраслей, и в этом его системообразующая роль. Ни одна отрасль национального права той или иной страны не может развиваться, если она не находит опоры в конституционных принципах или нормах конституционного законодательства, а тем более противоречит им.

Конституционное право теснее всех других отраслей связано с политикой и политической системой. Властные отношения соприкасаются не только с индивидуальными проявлениями свободы человека, но и с коллективными действиями людей через политические партии и общественные объединения, которые путем выборов участвуют в формировании органов государственной власти, а затем в функционировании этих органов. Отсюда острый интерес к развитию конституционного права со стороны самых различных политичес-

4 Раздел I. Основы теории конституционного права

ких сил, острая борьба мнений вокруг философско-полити-ческих основ этой отрасли права, ее институтов и норм. Это особенно свойственно нынешнему положению в России, когда демократические институты проходят испытание на соответствие уровню политической культуры народа.

Как и любая отрасль права, конституционное право имеет свой предмет. Уяснение его необходимо для того, чтобы выявить специфику правового регулирования, а значит - составить понятие о содержании, назначении и целях данной отрасли права, ее отличии от других отраслей. Определение предмета конституционного права требует большой точности, поскольку в этой отрасли речь напрямую идет о гарантиях свободы человека; свобода нуждается для своей охраны лишь в минимуме ограничений, в то время как власть должна быть как раз максимально ограниченной, имея только самый необходимый набор полномочий в интересах людей.

Это, однако, не означает, что государство должно быть организовано как можно проще, примитивнее. В результате длительного исторического процесса цивилизованное сообщество осознало, что организация власти требует разумного распределения ее по вертикали и горизонтали, создания многих сложных институтов - демократических представительных органов народовластия, эффективной, хотя и подчиненной закону, исполнительной власти, независимого суда, местного самоуправления, четких принципов взаимодействия между ними. Ничего более ценного, чем это взаимодействие многочисленных звеньев государственной власти, человечество не придумало, твердо отвергнув существовавшую на определенном историческом этапе в ряде стран абсолютную и тоталитарную власть. В то же время общество повсеместно столкнулось с тяжелой проблемой, свойственной даже демократической системе власти, - ее бюрократизацией и злоупотреблениями должностных лиц. Эти и многие другие сложные проблемы организации государственной власти постоянно находятся в центре внимания конституционного права, которое определяет своеобразные "правила игры" в политике и государстве и подчиняет власть народному волеизъявлению.

В тоталитарном обществе роль конституционного права ограничивается формальным, застывшим существованием, она ничтожна, ибо вся реальная власть находится в одних руках и осуществляется диктаторскими приемами. Но в демократическом государстве это право непрерывно развивается, испытывая влияние политической динамики и влияя на эту динамику. Это особенно характерно для современной

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права 5

России, в которой многие демократические институты еще не окрепли. Конституционное право здесь, будучи само объектом реформ, создает необходимые условия для гражданского мира и согласия, сдерживая борьбу за власть различных политических, в том числе экстремистских и реставраторских сил, в рамках цивилизованных правил поведения. Роль этой отрасли права постоянно возрастает также потому, что в российском обществе еще не сложились общепризнанные стереотипы политической культуры и политической этики, недостаточно развиты механизмы формирования и выявления общественного мнения.

Конституционное право - юридическая основа демократии, ее закрепление и мера. Демократия - широкое понятие, включающее экономический, социальный и политический аспекты. Конституционное право призвано закреплять основы народовластия во всех этих аспектах, поскольку современная демократия это не стихийное, а упорядоченное состояние общества, полноправие, основанное на добровольном согласии людей на определенное ограничение своей свободы во имя ее сохранения.

Некоторые институты конституционного права как бы непосредственно выражают народовластие, и тогда даже употребляются термины "представительная демократия", "парламентская демократия", "политическая демократия". Демократической сущностью проникнуты и другие институты - институт основных прав и свобод граждан, принципы судопроизводства, основы федерализма и т. д. В демократическом государстве конституционное право создает специальные гарантии против опасности сползания к тоталитаризму; определенные нормы и институты, регулирующие, например, правовое положение средств массовой информации, прямо направлены против использования СМИ в антидемократических целях.

§ 2. Предмет

Предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений:

1) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством);

2) устройства государства и государственной власти (вла-стеотношения).

Отношения между человеком и государством регулируются не только конституционным правом, но и другими отраслями права (административным, трудовым и др.). Но

Раздел I. Основы теории конституционного права

конституционное право содержит нормы основополагающего характера, из которых складываются правовой статус человека, его основные права и свободы. В науке широко распространено понимание права как меры свободы, и как раз конституционное право в наибольшей степени отвечает этому пониманию.

Регулирование отношений, связанных с признанием свободы человека как естественного состояния, сложное дело. Оно предполагает закрепление не только прав, но и обязанностей человека - по отношению к другим людям и к государству. Свобода не может быть абсолютной, она требует ограничений, чтобы предупредить злоупотребления ею. Конституционное право к тому же не только провозглашает права, но и создает их правовые гарантии, способствует учреждению такого государства, которое, не превращаясь в "ночного сторожа" свободы, берет на себя обязанность создать условия для благополучия людей; в сущности, этому подчинено все устройство государственной власти.

Некоторые российские ученые полагают, что предметом конституционного права являются "отношения человека с обществом", "закрепление основ общественного строя", установление "принципов гражданского общества". Эти подходы являются скорее данью традиции со времен, когда в условиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом. Но в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, это становится невозможным: гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей как в политической, так и в экономической областях.

Право регулирует только небольшую часть общественных отношений, в то время как большая их часть является предметом саморегуляции на основе морали и общественной самоорганизации.

Через права свободного человека складывается определенный общественный порядок: формы собственности, организация экономики, политическая система, социальные отношения и т. д. Демократическое государство не может устанавливать социалистический или капиталистический общественный строй, т. е. поддаваться тому или иному идеологическому давлению, поскольку в любом случае это будет навязыванием желания одной части населения другой. Иное дело, что государственная политика может иметь ту или иную социально-экономическую направленность в зависимости от того, какие политические силы окажутся у власти в

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права 7

результате свободных выборов. Но и при таких условиях конституционным путем нельзя ликвидировать или изменить права и свободы граждан.

В вопросе о регулировании конституционным правом "основ общественного строя" зарубежная правовая мысль весьма неоднородна. В странах, где действуют старые конституционные акты (США, Великобритания и др.), на подобного рода "основы" нет и намека, а потому, вероятно, и в науке, следующей по пути либерализма, почти не встречаются рассуждения по этому поводу. Общественный строй здесь если и определяется, то категориями свободы, демократии, справедливости, прав человека и соответствующими функциями государства.

Но в странах, где конституции принимались после второй мировой войны и под сильным нажимом левых сил (Франция, Италия, Португалия и др.), в текстах основных законов появились разделы об "экономическом строе", "социально-этических отношениях" и т. д. Они, однако, никак не поколебали институт естественных прав и свобод человека и сводятся к определению экономических и социальных функций государства (содействовать образованию, охране здоровья, создавать условия для благосостояния людей и т. д.). Это, следовательно, все та же сфера взаимоотношений человека и государства с безусловным приоритетом свободы человека и установлением пределов обязанностей государства.

Модель нового российского конституционного права в рассматриваемом вопросе занимает как бы промежуточное положение. Из Конституции 1993 г. изъят (в отличие от предыдущей Конституции) раздел об основах общественного строя, но в то же время во многих статьях устанавливаются экономические и социальные функции государства, подчиненные главной цели: охране и содействию реализации прав и свобод человека. Это объясняется тем, что Конституция создавалась под сильным влиянием идей социального либерализма и социал-демократии. Таким образом, из самой структуры и содержания Конституции государству исходят определенные указания экономического и социального характера. Но эти указания не создают какой-то идеологически определенный общественный строй и не пытаются определять принципы гражданского общества. Они только устанавливают пределы вмешательства государства в общественную жизнь и его обязанности по отношению к людям. Собственно же гражданское общество в главном остается свободным от государственного регулирования, обеспечивая людям свободу в выборе жизненных идеалов и собственных путей к счастью.

Раздел I. Основы теории конституционного права

В нынешний, переходный период гражданское общество в России еще не утвердилось, и у населения нет навыков свободы в ее взаимосвязи с дисциплиной, поэтому необходима большая регулирующая роль государства в обществе. Но со временем, когда негативные антиобщественные явления будут преодолены и общество трансформируется в подлинно гражданское, роль государства будет коренным образом меняться в сторону ее снижения, правовое регулирование в ряде сфер общественной жизни уступит место саморегулированию и инициативе свободных людей.

Устройство государственной власти предполагает не только учреждение органов государственной власти и управления, но и регламентацию широкого круга отношений между ними. Органы государственной власти и управления, несмотря на различие их задач и разделение полномочий, должны составлять единую целостную систему и находиться в таких отношениях с людьми и их интересами, которые содействовали бы раскрытию роли государства в обществе. Конституционное право составляет исходную точку развития властно-правовых процессов, оно призвано и может стать основой для слаженного и целенаправленного взаимодействия всех государственных органов, но при отсутствии внутреннего единства способно породить разлад в их действиях, конституционные кризисы и хаос в государственной жизни.

Эта системообразующая функция конституционного права требует от него четкого закрепления объема полномочий, задач и статуса органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, порядка их образования, компетенции, форм деятельности и т. д.

§ 3. Конституционное право или государственное право?

Спор о терминах

Как в нашей стране, так и за рубежом в качестве названия рассматриваемой нами отрасли права используются оба эти термина. Между ними нет принципиальной разницы, и дело чаще всего в традиции. В США и Франции, например, используется термин "конституционное право", а в Германии, тоже демократическом правовом государстве, - "государственное право". В России в дореволюционный период использовались оба названия, хотя собственно конституции в стране не было, что вызывало спор о терминах. После 1917 г. название "государственное право" стало более распространенным скорее всего из-за малозначитель-

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права 9

ной и формальной роли социалистических конституций и тотального огосударствления общественной жизни.

В современных условиях большинство российских исследователей склоняются к замене традиционного названия на "конституционное право". В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользу конституционализма и демократии.

§ 4. Социальная природа российского конституционного права

Марксистская теория государства, долгие годы господствовавшая в нашей стране, навязывала классовое понимание государства и права, считая сущностью конституционного права закрепление диктатуры, или "ведущей роли", одного класса. Тоталитарное государство таковым и было. Но демократическое государство не может быть классовым, ибо демократия и классовые привилегии несовместимы. Поэтому в наше время стало бессмысленным выявлять "классовую сущность" конституционного (государственного) права, как это делалось государствоведческой наукой в тоталитарный период. В нынешнем российском обществе, постепенно приобретающем черты современного гражданского общества, существуют различные классы, но все граждане, независимо от социального положения, пользуются равными правами и возможностями.

Поэтому сущность природы конституционного права, как и всего российского права в целом, состоит в социальном плюрализме, т. е. в возможности для всех классов и слоев общества в равной мере участвовать в формировании органов государства и влиять на его политику. Это влияние оказывается на основе конституционно-правовых институтов, через средства массовой информации, политические права, общественные объединения и лоббистские организации. Конституционное право закрепляет права этих объединений граждан, создавая условия для постоянного контроля общественностью деятельности государственных органов, что в сочетании с демократическими правилами их избрания должно исключить возможность использования власти в эгоистических интересах отдельных социальных групп или слоев.

Социальный плюрализм, следовательно, есть антипод классовому пониманию сущности государства и права. Новое понимание социальной природы конституционного права соответствует теории правового государства, общепризнанным принципам демократии. Наше общество возвращается

Раздел I. Основы теории конституционного права

к такому пониманию государства, которое представляет собой своеобразный общественный договор между людьми. Этот договор наделяет государственную власть определенными полномочиями по принуждению к соблюдению норм права, но требует от государства не забывать, что эти полномочия оно получило от людей и обязано осуществлять их в интересах людей. Только народ может быть источником власти - с этой простой истины и начинается конституционное право каждой демократической страны.

Реалистический подход к выявлению социальной природы конституционного права весьма важен для уяснения роли этой отрасли права как регулятора социальных и политических отношений в обществе. Эта роль не сводится к подавлению социальной, экономической или политической борьбы в обществе, как это свойственно тоталитарному государству. Классы, социальные группы и слои, а также их объединения, реализуя свою свободу, вправе сами определять свои социальные позиции и свое социальное поведение в рамках конституционной законности. Но эти рамки надо установить, что как раз и является одной из функций конституционного права. Социально-регулятивная роль этой отрасли права состоит в том, чтобы не допустить насильственного захвата власти каким-либо экономически сильным или социально активным классом, группой или слоем населения, злоупотреблений средствами массовой информации со стороны разного рода экстремистов, пропаганды насилия, войны, аморальных идей.

Роль социального регулятора крайне сложна, поскольку конституционное право строится на принципах равноправия всех людей, закрепления их свободы независимо от классов и социальных слоев. Но именно эта роль присуща конституционному праву, заложена в его основные принципы и нормы. Оставаясь бесклассовым, оно регулирует отношения между классами и социальными слоями, предлагая им цивилизованную правовую основу социального мира и согласия, исключающую необходимость прибегать к насилию и взаимоистреблению.

§ 5. Конституционно-правовые отношения и нормы

Как уже отмечалось, в сферу.конституционного права попадает только определенная часть общественных отношений. Но это не значит, что сфера конституционно-правового регулирования незначительна. На самом деле и по своему значению, и по объему эти отношения весьма важны. Более того, оставаясь только частью гражданского обще-

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права

ства, государство постоянно расширяет свое вмешательство в общественную жизнь. Это происходит не только из-за политических устремлений оказывающихся у власти тех или иных общественных сил, но и по причине объективно обусловленного усложнения экономических, политических и социальных отношений, возникновения все новых препятствий на пути общественного прогресса (рост преступности, падение нравов и духовности, угроза экологической катастрофы, опасности, связанные со злоупотреблениями научно-техническими открытиями, и др.).

Отсюда усиливающийся соблазн решать общественные проблемы авторитарными методами, тенденция сползания к тоталитаризму, тем более что в нынешнем российском обществе существуют откровенно антидемократические политические силы. Конституционное право должно быть непреодолимой преградой для этих тенденций, ни при каких условиях не утрачивая своего главного назначения: охранять свободу людей, создавая определенный общественный порядок и условия для их благополучия.

Из общей теории права известно, что воздействие права на общественные отношения порождает правоотношения, через которые происходит реализация права. Что касается конституционного права, то не все его нормы способны породить правоотношения. Эта отрасль в силу своего назначения и характера содержит много деклараций, которые, безусловно, важны для установления порядка в той или иной области, но не через конкретные правоотношения, а путем психологического воздействия на людей и провозглашения самых общих правил и принципов, которые влияют на создание конкретных норм.

Примером такой декларативной нормы является положение ст. 2 Конституции РФ: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Ясно, что эта норма не порождает конкретного правоотношения с его обязательственной частью, не может быть предъявлена в суде тем или иным человеком для защиты своих требований. Но она важна как самое общее указание государству постоянно помнить о приоритете человека по отношению к власти, и в этом - высочайшее значение данной нормы для поддержания демократического порядка.

Однако большинство конституционно-правовых норм все же порождает конкретные правоотношения, и поэтому очень важно иметь ясные представления о субъектах этих правоотношений, без чего нельзя решить вопрос о конкретных носителях прав и обязанностей, а следовательно, и об от-

Раздел I. Основы теории конституционного права

ветственности за нарушение предписанной нормы поведения. Конституционно-правовые правоотношения не столь очевидны, как, например, гражданско-правовые или уголовно-процессуальные, они редко становятся специальным объектом рассмотрения общих судов. Но эти правоотношения, хотя подчас и незримо, все же определяют взаимоотношения людей и органов власти, т. е. устанавливают баланс прав и обязанностей, и получают судебную защиту со стороны органов общей и конституционной юстиции.

Субъекты конституционно-правовых отношений весьма разнообразны. Собственно, они составляют специфику этих отношений, ибо остальные элементы во многом схожи с аналогичными элементами правоотношений, порождаемых другими отраслями права. Главным субъектом конституционных правоотношений является человек, как в статусе гражданина, так и без оного. Человек вступает в конституционно-правовые отношения с государством через его органы. Вернее, он постоянно находится в этих отношениях, обладая правом потребовать от государства через соответствующие органы защиты своих законных интересов. Это и есть правосубъектность, которая носит общий характер, а для определенных лиц может дополняться специальной правосубъектностью.

Люди выступают субъектами конституционных правоотношений не только индивидуально, но и через свои добровольно созданные объединения: политические партии, общественные организации, собрания избирателей и др.

Субъектом выступает народ, например, когда проводится всенародное голосование или формулируется источник принятия Конституции: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации...". Однако таких правоотношений все же немного в силу известной, с юридической точки зрения, абстрактности этого понятия. В прошлом тоталитарные режимы постоянно вводили в свои конституционные документы термин "народ", изображая себя выразителями его интересов, а на деле проводя массовые репрессии и нарушения прав.

Далее, субъектами выступают государства: Российская Федерация, республики, входящие в Россию, а также иные субъекты Федерации (особенности их правового положения будут рассмотрены в последующих разделах), т. е. края, области, города федерального значения, автономные область и округа. Эти субъекты являются участниками конституционных правоотношений как в целом, так и через органы государственной власти и управления, должностных лиц, депутатов, избирательные и парламентские комиссии и т. д.

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права 13

Таким образом, субъектами являются главы государств (Федерации и республик), главы правительств, парламенты и их структурные подразделения, суды всех уровней, а также органы местного самоуправления. Через избирательное право или референдум государство вступает в прямые правоотношения с народом.

Со спецификой конституционных правоотношений неразрывно связана и специфика конституционно-правовых норм. Выше говорилось о том, что ряд этих норм представляют собой нормы-декларации. Но большинство из них содержит конкретные общеобязательные правила поведения и предполагает или прямо указывает на возможность принудительного обеспечения. В них часто можно выделить обычные структурные элементы всякой правовой нормы: гипотезу, диспозицию и санкцию. Но во многих нормах санкция отсутствует, в иных же нет и гипотезы. Это затрудняет технико-нормати-вистский анализ многих конституционных правоотношений, заставляя юристов логически выводить или искать скрытые средства правового обеспечения таких норм. Впрочем, часто этого не требуется, так как порождаемые этими нормами правоотношения не приводят к конфликтам или достаточно надежно обеспечиваются нормами политической морали.

Как и в других отраслях права, по характеру предписания конституционно-правовые нормы бывают:

1) императивными, в которых правило поведения не оставляет субъекту никакой свободы выбора, а четко предписывает поступать в соответствии с указанием. Пример (ст. 116 Конституции РФ): "Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия";

2) диспозитивными, в которых субъекту предоставляется возможность воспользоваться или не воспользоваться своим правом, выбрать одно из действий, предусмотренных в данной норме. Пример (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ): "Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...". Или (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ): "Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации".

Некоторые авторы работ по конституционному праву рассматривают обязывание и дозволение как проявление различных приемов и способов правового воздействия на

Раздел I. Основы теории конституционного права

общественные отношения, совокупность которых образует метод конституционно-правового регулирования. Но для такого вывода нет достаточных оснований, поскольку обязы-вание и дозволение свойственны нормам практически всех отраслей права и, следовательно, никакой специфики конституционного права не выражают. А это лишает смысла и вывод о якобы специальном методе конституционно-правового регулирования.

Можно провести, как это делают некоторые исследователи, разграничение норм конституционного права по различным другим критериям (по содержанию, территории действия и др.), но такая классификация лишь в небольшой степени способствует выявлению внутренней структуры права или воли законодателя в связи с ясным закреплением этой воли в самой норме.

Группа правовых норм, объединенных известной общностью конкретной цели или сферы регулирования, образует правовой институт. Такими институтами, например, являются личные права и свободы граждан, избирательное право, парламент и т. д. Понятие правового института не может быть очень четким, поскольку границы между институтами условны и весьма подвижны, одна и та же норма может рассматриваться как часть двух и более правовых институтов. Например, норма ст. 111 Конституции РФ: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы" является обязательной принадлежностью института президентских прерогатив, института парламентских полномочий и института исполнительной власти. Следовательно, правовой институт в большей мере операциона-листское понятие, хотя и основан на объективно существующей внутренней структуре права и взаимосвязи норм.

§ 6. Конституционное право и политическая система

Эти два понятия тесно связаны между собой. Государство - составная часть политической системы, в которую входят также политические институты и учреждения (партии, общественные организации с политическими целями, группы давления). Государственные органы формируются и функционируют в тесном взаимодействии с другими компонентами политической системы, поскольку эта система выражает политические отношения в обществе, связанные с властью (ее достижением, удержанием или использованием).

Конституционное право и политическая система - это не одно и то же. Правовые отношения - только часть по-

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права 15

литических отношений, однако часть центральная. Институт гражданских прав и свобод, например, создает решающее условие для деятельности политических организаций, их борьбы за власть. Право устанавливает механизм власти, в рамках которого выражают себя основные политические силы. Наконец, через нормы конституционного права реализуется определенный общественный консенсус, в котором заинтересованы все конструктивные субъекты политических отношений. Легитимность власти нужна всем, кто всерьез думает о ее завоевании.

Но конституционное право все же не дает полного ответа на вопрос о том, кто и как правит в той или иной стране. Нормы этого права сами по себе как бы безжизненны, они оживают только тогда, когда входят в соприкосновение с политической динамикой. О некоторых правовых нормах участники политических баталий иногда не вспоминают годами, но, когда возникает острая политическая ситуация, забытая норма играет спасительную роль, удерживая стороны от вне-правовых приемов. Довольно часто в истории бывало и так, что политический режим превращал конституционное право в пустую формальность. Поэтому изучение конституционного права должно дополняться изучением политической системы во всей ее сложности, т. е. науки политологии.

Понятия государственного строя и политической системы часто синтезируют в понятие "политический строй". Это неюридическое понятие, оно может использоваться только в публицистике.

Важнейший элемент конституционного права - форма правления. Хотя она далеко не безразлична для участников политических отношений, все же не отражает конкретных методов и способов осуществления власти, которые в своей совокупности образуют политический режим. В стране могут быть все атрибуты демократической государственности: провозглашенные права и свободы, парламент, президент, ответственное правительство, но если политический режим представляет собой грубую диктатуру, то демократические институты превращаются в фикцию. Формы правления, таким образом, будь то парламентская республика или парламентарная монархия, президентская республика или конституционная монархия, сами по себе не свидетельствуют о большей или меньшей демократии.

Об этом также не свидетельствует политическая система, которая может строиться и на многопартийности, и на традициях политической культуры и т. д., но по существу только обслуживать фактическую диктатуру. Только одно-

Раздел I. Основы теории конституционного права

партийная политическая система всегда и безусловно антидемократична.

Известны три основных вида политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный.

Демократический режим характеризуется соблюдением конституционной законности, наличием реальной возможности для всех граждан пользоваться своими правами и свободами во всей их полноте, многопартийностью, свободной прессой, отсутствием узаконенной дискриминации, независимым правосудием и т. д.

Демократический режим способствует превращению конституционного права в прочный каркас общественного порядка и реальную гарантию развития политической динамики без применения насилия.

Авторитарный режим подчиняет конституционный механизм принятия государственных решений олигархии, концентрирует власть в руках фактического диктатора, расширяет полномочия исполнительной власти, делая ее бесконтрольной и неподотчетной. Устанавливается контроль за поведением всех слоев населения, гражданские права и свободы сводятся на нет. В этом случае конституционный порядок сменяется неограниченным чрезвычайным или военным положением, режим опирается на вооруженные силы.

Тоталитарный режим сопровождается грубыми репрессиями, контролем над мыслями, полной ликвидацией оппозиции и свободной прессы. Сверхцентрализация власти порождает вождизм, фактическую ликвидацию парламентских учреждений и независимого суда. Конституционное "право" при таком режиме лишь оформляет диктатуру одной партии.

Указанные три основных вида политического режима не являются исчерпывающими, и существует множество промежуточных видов. Но в любом случае они оказывают большое влияние на конституционное право, определяя степень реальности его норм.

Политическая система тесно взаимодействует с избирательной, которая устанавливается конституционным правом. Как правило, избирательная система приспосабливается к партийной системе (двух-, многопартийной), отказывая в поддержке малым партиям, создавая скрытые привилегии для крупных, закрепляя возможность для заключения межпартийных блоков на выборах и т. д. Но избирательная система не только сама приспосабливается, но и оказывает влияние на партийную систему, заставляя порой малые партии покидать политическую арену из-за бесперспективности проведения своих кандидатов в представительные орга-

Глава 2. Источники и система конституционного права

ны. Конституционное право регулирует определенные стороны деятельности политических па