Система місцевого самоврядування та його принципи

Місцеве самоврядування являє собою відповідну систему, яка функціонує на конституційно-правових засадах.

Система місцевого самоврядування — це сукупність орга­нів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Згідно з Конституцією України (частини третя та четверта ст. 140), Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 2 ст. 2, частина перша та п. 2 ст. 10) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст. Формами безпосереднього здійснення територіальними гро­мадами сіл, селищ, міст своїх повноважень є місцеві вибори та місцевий референдум. Причому рішення, прийняте місце­вим референдумом, не потребує будь-якого затвердження дер­жавними органами і є обов'язковим для виконання відповід­ною місцевою радою, місцевими органами державної вико­навчої влади, підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: а) те­риторіальну громаду; б) сільську, селищну, міську ради; в) сільського, селищного, міського голову; г) виконавчі орга­ни сільської, селищної, міської ради; ґ) районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; д) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; е) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада -- основний суб'єкт місцевого са­моврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» первин­ним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, се­лища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жителі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровіль­не об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адмініс­тративний центр (частина перша ст. 1). Важливо, що терито­ріальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіаль­них громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здій­снюється за рішенням референдуму відповідної територіаль­ної громади (п. 4 ст. 6 закону).

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, які обира­ються на основі загального, рівного, прямого.виборчого права шляхом таємного голосування. Районні і обласні ради пред­ставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст. Світова практика свідчить, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорганізації те­риторіальних громад.

Сільські, селищні та міські ради можуть мати свої вико­навчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосу­вання обирають терміном на чотири роки відповідно сільсько­го, селищного, міського голів, які очолюють виконавчий ор­ган ради та головують на її засіданнях. Статус голів, депута­тів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На рівні областей і районів передбачається створення не вико­навчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Го­лова районної ради та голова обласної ради обираються відпо­відною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Функції виконавчих органів районних і обласних рад, як це випливає із ст. 118 Конституції України, виконують відповідні держав­ні адміністрації, яким делегуються ці повноваження.

Здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Се­вастополі має визначатися окремими законами. Це поясню­ється тим, що ці міста відповідно до ст. 133 Конституції ма­ють спеціальний правовий статус. У них на відміну від інших міст України згідно зі ст. 118 Конституції функціонують від­повідні державні адміністрації. Це, безумовно, впливає на специфіку місцевого самоврядування в них. На сьогодні поки що прийнято лише Закон «Про столицю України — місто-ге-рой Київ».

Територіальна громада за обсягом правоздатності і дієздат­ності своїх членів є неоднорідною, оскільки її становлять жи­телі населеного пункту з різним правовим статусом (громадя­ни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягли 18-річного віку та є дієздатними, є ак­тивними суб'єктами права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадо­вих осіб місцевого самоврядування, бути обраними або при­значеними до органів місцевого самоврядування або їх посадо­вими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими пе­редбаченими Конституцією і законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місце­вого самоврядування.

Право членів територіальної громади брати участь у здійс­ненні місцевого самоврядування реалізується в таких фор­мах: місцеві референдуми; вибори депутатів місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самовряду­вання (місцеві вибори); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення; громад­ські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів міс­цевого самоврядування та робота на виборних посадах місько­го самоврядування; інші форми, які не заборонені законом.

Досить важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом про­ведення місцевого референдуму. Рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'язковими до виконання і мають вищу юридичну силу порівняно з рішеннями рад, їх виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого само­врядування.

Однією з форм безпосереднього волевиявлення територі­альної громади згідно зі ст. 8 Закону «Про місцеве самовряду­вання в Україні» є загальні збори громадян. Ці збори прово­дяться за місцем їх проживання, у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів). Такі збори грома­дян є формою участі окремих груп членів територіальної гро­мади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Ті рішення загальних збо­рів з питань місцевого самоврядування, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади і їх членів, є обрв'язковими для виконання органами терито­ріальної самоорганізації населення, окремими членами тери­торіальної громади. На загальних зборах громадян можуть бути прийняті рішення, в яких містяться звернення чи про­позиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, їх поса­дових осіб, керівників підприємств, організацій, установ. Та­кі рішення відповідними суб'єктами мають бути розглянуті в установлені законом терміни.

Однією з форм участі окремих членів територіальної грома­ди в обговоренні і вирішенні питань місцевого самоврядуван­ня, що знайшли своє закріплення в законі про місцеве само­врядування (ст. 9, 13), є місцеві ініціативи та громадські слу­хання. Право територіальної громади проводити громадські слухання - - це право зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховува­ти їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо пи­тань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання повинні проводитися не рідше одного разу на рік. Місцеві ініціативи означають, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-яке питан­ня, що віднесене до відання місцевого самоврядування. Поря­док внесення такої ініціативи на розгляд міської ради визна­чається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Система місцевого самоврядування територіальними гро­мадами та органами місцевого самоврядування не вичерпу­ється. Як окремі її елементи Закон «Про місцеве самовряду­вання в Україні» називає також сільського, селищного, місь­кого голову, а також органи самоорганізації населення. Що ж стосується міст з районним поділом, то там за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюва­тися районні в містах ради, які мають свої виконавчі органи (ст. 5). Згідно з частиною п'ятою ст. 140 Конституції питання організації управління районами в містах належать до компе­тенції міських рад.

Одним із елементів міського самоврядування є органи самоорганізації населення. Відповідно до частини шостої ст. 140 Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будин­кові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації на­селення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінан­сів, майна.

Право територіальної громади забезпечується правом гро­мадян України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» громадяни України реалізують своє право на участь у міс­цевому самоврядуванні за належністю до відповідних терито­ріальних громад. Конституція гарантує громадянам України права: обирати і бути обраними до органів місцевого самовря­дування, брати участь у місцевих референдумах, рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, на­правляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У всьому цьому яскраво висвітлюється де­мократичний потенціал місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування функціонує на основі відповідних загальних принципів. Вони є не тільки основоположними за­садами, ідеями, що лежать в основі організації і діяльності місцевого самоврядування і його органів. Вони звернені й до органів державної влади, які не мають права порушувати йо­го принципи. Місцеве самоврядування як інститут публічної влади виникає, формується і реалізує свої функції «в системі координат» усіх існуючих владних відносин в Україні.

Загальні принципи організації місцевого самоврядуван­ня в Україні — це закріплені в Конституції України і Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» засади, що визнача­ють демократичну організацію місцевого самоврядування як інституту публічної влади, дотримання яких є обов'язковим для органів державної влади, населення, інших суб'єктів права.

Згідно зі ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» місцеве самоврядування в нашій державі здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальнос­ті; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх орга­нів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місце­вого самоврядування; судового захисту прав місцевого само­врядування. Ці загальні принципи утворюють «правовий кар­кас» демократичної концепції місцевого самоврядування, яка базується на забезпеченні рівного права громадян на місцеве са­моврядування. У своїй сукупності вищезазначені принципи відображають сутність місцевого самоврядування як струк­турно-функціонального явища української державності, як своєрідної форми організації публічної влади.

Крім визначених у ст. 4 Закону «Про місцеве самовряду­вання в Україні» принципів, є й інші принципи, на яких ба­зується місцеве самоврядування. До таких відносять: конституційно-правове визнання місцевого самоврядування як особ-ої форми публічної влади (ст. 5, 7 Конституції України); гарантованість державою права громадян на місцеве самовря­дування; врахування думки населення при визначенні і зміні меж територій муніципальних утворень; поєднання представої демократії з формами прямого волевиявлення грома­дян (місцевий референдум, збори, сходи); стабільність статусу місцевого самоврядування як складової засад конституційно­го ладу України тощо. Принципи місцевого самоврядування, що знайшли своє закріплення в конституційному законодавс­тві України, відповідають міжнародним стандартам, зокрема Європейській хартії місцевого самоврядування. Водночас слід враховувати, що Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» вступив у дію на стадії формування інституту місце­вого самоврядування, і, відповідно, в ньому принципи викла­дені більш детально. Крім того, Європейська хартія була роз­роблена і отримала статус міжнародної конвенції в умовах давно сформованих систем місцевого самоврядування в дер­жавах Європи.