Жилищное законодательство

Жилищное законодательство в самом общем виде представляет собой определенную совокупность законов и иных правовых актов, нормами которых регулируются жилищные отношения, составляющие его предмет. Поскольку сами жилищные отношения, как уже отмечалось, носят комплексный характер, то аналогичную, комплексную природу получает и оформляющее их жилищное законодательство, которое нельзя, следовательно, считать частью только гражданского законодательства. Будучи комплексной отраслью законодательства, жилищное законодательство охватывает нормативные акты (а в ряде случаев - отдельные институты и нормы) гражданского и административного права, а также нормы конституционного права, определяющие право граждан на жилище*(454). Гражданско-правовые нормы регулируют наиболее важную часть, "ядро" жилищных отношений - отношения по получению и использованию гражданами конкретного жилья и соответственно этому составляют основу жилищного права*(455).

Жилищное законодательство в нашей стране в начале 80-х годов прошлого века впервые подверглось самостоятельной кодификации. В это время в Союзе ССР были приняты специальные Основы жилищного законодательства, а в союзных республиках - жилищные кодексы. При переходе к рыночной экономике правовое регулирование жилищных отношений подверглось кардинальным изменениям. Основополагающую роль в жилищном законодательстве переходного периода сыграл Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который вместе с частично сохранявшим юридическую силу Жилищным кодексом РСФСР 1983 г. действовал до 1 марта 2005 г.*(456)

В настоящее время осуществлена вторая отечественная кодификация жилищного законодательства, которая ознаменовалась принятием в конце 2004 г. нового Жилищного кодекса РФ, ставшего его главным актом (ч. 2 ст. 5 ЖК). Нормы жилищного законодательства содержатся также в некоторых других федеральных законах, а также в изданных в соответствии с ними подзаконных нормативных актах: указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств)*(457). Поскольку жилищное законодательство является сферой совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (пп. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и ч. 1 ст. 5 ЖК), в его состав включаются соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК). В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в нормативных актах различного уровня, применению подлежат нормы Жилищного кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК), на основании и в соответствии с которыми издаются и действуют все другие правила жилищного законодательства. Эти положения обеспечивают главенствующую, системообразующую роль ЖК в регулировании жилищных отношений.

Вместе с тем нормы о вещных правах на жилые помещения и общие нормы о договоре найма жилого помещения, а также правила об основных его разновидностях - договорах социального и коммерческого найма жилья - содержатся и в Гражданском кодексе (гл. 18 и 35). Кроме того, на все отношения жилищного найма как на гражданско-правовые обязательственные отношения распространяются общие правила ГК, в том числе общие положения об обязательствах и договорах (а на вещные отношения по поводу жилья - общие положения о вещных правах). Гражданское законодательство также регулирует отношения, связанные с распоряжением жилыми помещениями путем совершения гражданско-правовых сделок (купли-продажи, мены, дарения, ренты и пожизненного содержания, аренды, завещания и др.).

При этом гражданское законодательство является предметом исключительной федеральной компетенции (пп. "о" ст. 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК), тогда как жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Из этого следует, что нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере жилищного законодательства могут касаться лишь публично-правовых отношений, возникающих в жилищной сфере, и не должны затрагивать гражданско-правовых жилищных отношений (как вещных и корпоративных, так и обязательственных), связанных с непосредственным удовлетворением жилищных потребностей граждан. Более того, в силу изложенного даже урегулированные непосредственно ЖК отношения социального найма и найма специализированных жилых помещений, а также отношения по пользованию жильем членами жилищных кооперативов тоже не могут стать предметом правового регулирования субъектов РФ и (или) органов местного самоуправления*(458).

Таким образом, несмотря на отсутствие специального законодательного разделения компетенции в данной области между Российской Федерацией и ее субъектами, можно сделать вывод о том, что наиболее важная часть жилищных отношений регулируется федеральным гражданским и жилищным законодательством.

Что же касается соотношения жилищного и гражданского законодательства, то следует иметь в виду, что "в чистом виде" акты жилищного законодательства практически не существуют. Например, ЖК содержит большое число гражданско-правовых по своей юридической природе норм, посвященных вещным правам на жилые помещения, а также регулированию отношений жилищного найма и статусу жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья и их членов, т.е. гражданско-правовым вещным, обязательственным и корпоративным отношениям. Многие законы и иные нормативные акты в данной сфере "с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства"*(459).

Можно сказать, что к жилищному законодательству относятся все нормы законов и иных нормативных правовых актов, связанные с регулированием жилищных отношений, за исключением тех, которые прямо отнесены законом к гражданскому законодательству либо соответствуют признакам предмета гражданско-правового регулирования (например, правила о порядке и условиях совершения сделок по распоряжению жильем). Таким образом, характеризуя понятие жилищного законодательства, правильнее говорить не только о законах и иных нормативных правовых актах жилищного законодательства, но также и о нормах этого законодательства, в том числе содержащихся в законах и иных правовых актах гражданского законодательства *(460).