Требования, предъявляемые к организациям

Я хочу вернуться от снабжения организаций к требованиям, предъявляемым к ним. Организационное развитие и организационная реформа неосуществимы без такого снабжения. Экономисты рассказывают такой анекдот: идут по улице экономист и студент; студент видит на асфальте перед ними бумажку в 100 долларов и решает подобрать ее, но экономист разъясняет ему, что банкнота не может там лежать, поскольку если бы она там лежала, ее кто‑нибудь уже взял бы (Olson 1996). Другими словами, экономисты склонны верить, что если существует побудительный мотив, он автоматически продуцирует поведение. В действительности хорошие экономические организации не всегда порождают спрос на себя. Даже если общество в целом обеспечено успешно функционирующими учреждениями, любая переделка структуры чревата как победами, так и поражениями, что зависит от ее относительной защищенности. В других случаях проблема может быть когнитивной: общество не способно понять относительную эффективность или неэффективность учреждений. Это равносильно тому, как если не обратить внимания на стодолларовую купюру, лежащую на улице.

В области политэкономии самое большое внимание в последние годы уделялось условиям, которые должны порождать внутренний спрос на улучшение деятельности организаций и политики реформ. Основная доля этих исследований проводилась в рамках определения рационального выбора политической науки, при допущениях, подобных некоторым основным принципам рациональных оптимизационных моделей рыночной торговли, а именно предположениям об устойчивой организационной структуре и о произвольном ведении сделок согласно тем или иным организационным правилам. Политические деятели (землевладельцы, трудовые коллективы, чиновники) садятся за стол переговоров, преследуя специфические экономические интересы, которым помогают или вредят какие‑то системные соглашения; для того чтобы понимать различные сделки, которые должны помочь старту реформ (например, выплата компенсаций неудачникам), часто применяется теория игр. Например, Норт и Уэйнгаст (North и Weingast 1989) объясняют появление прав собственности в Англии после Великой Революции 1688 г. решением проблемы вероятного обязательства, явившегося результатом случайного действия королевы, решением, которого требовала победившая в революции сторона.

Такие пояснения часто несовершенны и неудовлетворительны, потому что в действительности, как показывает теория игр, на каждую историческую ситуацию приходится определенное число возможных устойчивых политических состояний. Многие из них порождают субоптимальные организационные систематизации, и мы откладываем вопрос, почему спрос на успешно функционирующие учреждения всплывает в особых точках времени. Ответ, вероятно, в значительной степени зависит от уникальности исторической обстановки. Гриф (Greif 1993), например, использовал теорию игр, чтобы объяснить, как торговцы Магриба в XI веке использовали многосторонние коалиции для того, чтобы навязать контракты посредникам в условиях, где не было всеобъемлющей структуры политической власти, способной обеспечить законное право, и почему эта система была более эффективной, чем механизм двусторонних переговоров под давлением. Но возможность создания такой коалиции существенно зависит от множества важных условий, таких как тот факт, что магрибские торговцы были частью социальной сети еврейства, переселенной в Северную Африку из Багдада. Эти торговцы влились в общество в соответствии с «законами о торговле», которые помогли им скорее культурно, чем согласно договору, что раньше подразумевало контроль поведения. В то время как организация была рациональна, она исторически вытекала из нерациональности, условия которой не могли быть свободно воспроизведены в другой обстановке даже частично.

В других случаях нет внутреннего конфликта, который создает спрос на организации, но, наоборот, есть направленный только внутрь удар, такой как кризис денежного обращения, экономический спад, гиперинфляция, революция или война. Тилли (Tilly 1975) дал классическое объяснение роста современных европейских национальных государств необходимостью вести войну против постоянно растущей шкалы ставок, которая повышала требования к налогообложению, административной дееспособности и бюрократической централизации в таких государствах, как Франция, Испания и Швеция. Разумеется, нельзя не заметить такие источники построения сильного государства в истории США, как война и обязательность обеспечения государственной безопасности; интенсивное укрепление государственной власти происходило после Гражданской войной, двух мировых войн и после Холодной войной (Porter 1994) [Более современный случай – создание Управления отечественной службы безопасности – первого учреждения на уровне кабинета, которое было основано в США с 1970‑х годов как ответ на террористический акт 11 сентября. – Примеч. автора]. Конечно, и вне США тому есть очевидные примеры – среди прочего, появление пиратских кораблей, вызвавшее реформы Мэйдзи в Японии, или вторжение Наполеона в Египет, вызвавшее реформы в Османской империи в 1830‑х годах.

Но Соренсен (Sorensen 2001) отметил, что в развивающемся мире война гораздо менее эффективный стимул построения сильного государства, чем в Европе или в Японии. Для такого вывода есть как общеизвестные, так и малозаметные основания. Соренсен предполагал, что запоздалое развитие может просто обеспечить получение готовой военной технологии, без мучительных реформ внутригосударственных отношений для надлежащего их использования.

Кроме того, после Второй мировой войны над мировой системой тяготела идея неприкосновенности международных границ, рождавшая стремление к проведению в жизнь ненасильственного нормального существования; в этих условиях ослабление национальных государств можно рассматривать как результат того, что война – самый слабый из мотивов для построения сильного государства.

Большинство случаев успешного построения сильного государства и реформы официальной стороны отношений имели место, когда общество порождало сильную внутреннюю потребность в организациях и затем создавало их вполне открыто, импортируя структуры извне или адаптируя зарубежные модели к местным условиям. Ранняя современная Европа; США после Американской революции; Германия, Япония и Турция в XIX веке; Южная Корея и Тайвань в 1960‑х гг.; Чили и Новая Зеландия в 1970–1980‑х гг. – все относятся к подобным опытам. Если существует достаточная внутренняя потребность, обычно следует ее удовлетворение, хотя степень его менялась от десятилетия к десятилетию.

Недостаточная внутренняя потребность в государственных учреждениях или реформах внутригосударственных отношений в бедных странах превращается в главное препятствие для создания таких структур. Упомянутая потребность, когда она возникает, обычно есть результат кризиса или экстраординарного материального положения, что создает лишь краткую возможность проведения реформ. При отсутствии твердого внутреннего спроса, потребность в учреждениях должна образовываться вне страны. Она может возникать из двух источников. Первый – это различные условия, связанные со структурным согласованием, программой, а проект выдается внешними посредниками в помощи, спонсорами или кредиторами. Второй источник – прямое применение политического регулирования иностранными властными структурами, имеющими право на верховную власть в странах, потерпевших крах или оккупированных [В XIX веке эти две формы внешнего давления сблизились, когда европейские и американские кредиторы направляли канонерки, чтобы возвращать долги. – Примеч. автора ].

Мы много знаем о методах и перспективах выработки внешней потребности в организациях, но все это обескураживает. Опыт многих поколений показал, что даже при возможности проведения экономической реформы эта реформа редко бывают удачной при отсутствии значительной внутренней потребности в них у элиты страны, что, например, отчасти имело место в Аргентине и Мексике. Там, где не было добавочной внутренней потребности, реформы провалились. Например, рассматривая страны юга африканской Сахары, ван дё Балле (van de Walle 2001) показал, что практически нет разницы в уровнях помощи, оказываемой странам, которые проводят реформы в соответствии с требованиями международного сообщества, и тем, которые не следуют им. Одни и те же бедно живущие государства прибегают к одной и той же политической помощи извне – иногда ради получения выгоды от реструктуризация долга, иногда ради выгоды от его снижения (Easterly 2001).

Есть вполне определенные поводы пренебрегать принятием этих условий. На одни намекает Истерли (Easterly 2001), рассматривающий структуру побуждений со стороны доноров сообщества. Доноры и международные финансовые институты отстаивают свое право помогать бедным странам избежать нищеты, но самые бедные государства скорее хотят пренебрегать реформами в сфере государственных учреждений и экономики, поэтому диктат условий вознаграждает наиболее богатые страны, которые успешно реформируются. Условно говоря, плохие исполнители означают для процесса развития сползание из бедных в беднейшие с помощью внешних сил или финансов. Этот вид «жестокой любви» теоретически может быть оправдан, но в действительности мировые спонсоры не любят уступать давлению или силовым мерам со стороны стран‑клиентов, чья зависимость приносит доход, и поэтому не хотят «расправиться» с этими несчастными странами. Более того, разнообразие сообществ международных спонсоров гарантирует, что даже если один отдельный спонсор принуждает к принятию того или иного условия, найдется другой, который займет его место.

Даже если условие может быть выполнено практически, нет ясности, что именно приведет к серьезной реформе. Держаться за определенную структуру политической силы для лидеров бедных стран часто означает удерживаться между жизнью и смертью, и никакой степени внешней пользы для общества, финансируемой спонсорскими сообществами, не будет достаточно, чтобы возместить потерю силы и престижа, сопутствующую истинной реформе.

Администрация (президента США) Буша пробует различные методы, ускоряющие возникновение внутренней потребности, посредством своего MCA – Millennium Challenge Account (соревновательный счет тысячелетия), куда страна будет пытаться вновь обращаться за субсидиями при умеренном повышении кредита странами‑реципиентами. Такой подход к условию отличается от былых усилий, когда чаще и охотнее использовалась помощь комиссий, нежели выданные ссуды, и оперировали широкими, общенародными показателями. Проблема с МСА в том, что критерий, используемый для вынесения суждения о возможностях страны, подразумевает, что многие из беднейших стран мира еще некоторое время не будут готовы к получению субсидий. МСА может поощрять страны, идущие по пути реформирования, но этого будет недостаточно для государств‑неудачников и относительно неблагополучных стран мира.

Другим внешним источником повышения востребованности учреждений служит политическая сила, непосредственно применяемая странами или союзом стран как оккупационной властью или посредством сильной прямой связи с местным правительством. Это то, что мы называем «построением национального государства». У оккупационной власти, безусловно, есть гораздо более прямые средства воздействия на конкретную страну, чем у внешнего спонсора или фактора помощи, работающего при некоторых условиях. С другой стороны, большинство стран, нуждающихся в построении национального государства, являются банкротами или неудачниками типа постконфликтных обществ с гораздо более строгой подчиненностью проблемам, чем у обычного должника, берущего условную ссуду.

Если построение национального государства означает выполнение критерия возможности существования самостоятельного государства, которое может сохраниться, получив зарубежную помощь, то в случае, когда помощь отозвана, истории известны прецеденты не столь болезненного течения этого процесса, если усмирялись амбиции. Более примечательный факт – примеры берем из истории европейского колониализма. «Британия превыше всего». Этот лозунг стал большим подспорьем в создании системы госучреждений в ряде ее колоний – Индийской государственной службы, например, и юридических систем в Сингапуре и Гонконге, которые создавались с прицелом на будущее, для сохранения демократии после предоставления автономности в первом случае и ради экономического роста в будущем в двух других. Японцы оставили после себя ряд надежных институций, созданных ими в период колониального господства на Тайване и в Корее; несмотря на то, что эти структуры возбуждали ненависть со стороны корейцев к Японии, Южная Корея нашла возможность восстановить многие японские учреждения, от промышленных синдикатов до однопартийного правительства.

США иногда вкладывались в успешное построение национального государства в послевоенной Германии и Японии, где располагались их оккупационные силы. Формально с точки зрения административной способности это и было тем, что заявлено темой данной книги, однако в действительности ничего подобного там не происходило. Германия и Япония были сильно бюрократизированными государствами задолго до того, как США разгромили их; однако у их государственного аппарата было опора, что и вывело эти страны на уровень большой силы и сделало первостепенной угрозой для всей мировой системы. В обеих странах государственные аппараты, пережив войну, сохранились с потрясающе малыми изменениями. В обоих случаях США успешно изменили основания легитимности – вынудив совершить переход от авторитаризма к демократии и удалить из аппарата государства представителей старого режима, развязавшего войну. Американская оккупация серьезно недооценила компетентность и сплоченность японской демократии и не изменила некоторые положения в верхах. В Германии послевоенное демократическое правительство просило оккупационный союз разрешить им сдерживать силу нацистских законов, регулирующих их перехваленое социальное обеспечение. Всего тысяча из 5300 постоянных гражданских служащих, добровольно ушедших с работы, были полностью восстановлены в правах (Shefter 1993).

США осуществляли интервенцию и/или действовали как оккупанты во многих других странах, включая Кубу, Филиппины, Гаити, Доминиканскую Республику, Мексику, Панаму, Никарагуа, Южную Корею и Южный Вьетнам (Boot 2003). В каждой из этих стран они выясняли, что требуется для дальнейшего построения национального государства – выборы холдинговых компаний, попытка подавить и искоренить коррупцию и крупных милитаристов, поддержка экономического развития. Южная Корея была единственной страной, успешно осуществляющей долговременный экономический рост, который возник в основном благодаря усилиям самих корейцев, а не благодаря США. Учреждений, прошедших проверку временем, было мало и они были слабо связаны между собой.