Сфера влияния против силы

Я начинаю анализ роли государства в экономическом развитии постановкой такого вопроса: каким государством являются Соединенные Штаты – сильным или слабым? Четкий ответ на этот вопрос дал Липсет (Lipset 1995): американские государственные и общественные институты преднамеренно задуманы для ослабления или уменьшения влияния государственной власти. Соединенные Штаты рождены в результате восстания против государственного влияния, и в итоге теперь противогосударственная политическая культура выражается в ограничении государственной власти в виде конституционного правительства с четкими защитами прав индивидуумов, разделением властей, федерализмом и так далее. Липсет указывает на то, что американская система социального обеспечения создана поздно и остается гораздо более ограниченной (например, нет всеохватывающей системы здравоохранения), чем в других развитых демократиях, что рынки регулируются гораздо меньше и что США были одними из первых при общемировом откате назад в этом социальном обеспечении в 1980–1990‑х гг.

С другой стороны, бытует мнение, что американское государство очень жесткое. Макс Вебер (Weber 1946) определяет государство как «человеческое сообщество, которое (успешно) претендует на монополию законного использования физической силы внутри данной территории». Иными словами, сущность государственности заключается в принуждении – исключительной возможности послать кого‑либо в форме и с оружием для того, чтобы заставить людей исполнять правительственные законы. В этом отношении американское государство крайне строго: оно имеет на разных уровнях – федеральном, штатов и местном – целый набор силовых структур, обеспечивающих соблюдение всех законов, от правил дорожного движения до рыночных законов и основных положений «Билля о правах». Американцы в силу различных сложных причин не слишком законопослушны по сравнению с гражданами других развитых демократических обществ (Lipset 1990), но не из‑за отсутствия расширенной и часто высококарательной уголовной и гражданской системы правосудия, которая развертывает реальные силы принуждения.

Иначе говоря, в Соединенных Штатах существует система ограниченного правительственного управления, которая имеет исторически суженную сферу государственной активности. Внутри этой сферы способность создавать законы и обеспечивать их соблюдение очень сильна. У многих американцев, конечно, существует значительная доля оправданного цинизма у многих американцев в отношении эффективности и уязвимости их собственного правительства (см., например, Howard 1996). Но американская власть закона – предмет зависти остального мира: «тем американцам, которые жалуются на то, как их местный департамент автомобильного транспорта обращается с автомобилистами, надо попробовать получить водительские права или на себе испытать дорожный беспредел в Мехико или Джакарте».

Отсюда ясно, чем отличается сфера государственного влияния, которое подразумевает, что на правительство возлагаются различные функции и цели, и сила государственной власти, или способность государства планировать и проводить политические курсы и обеспечивать следование законам, честно и открыто. Именно на это сегодня ссылаются как на компетенцию общества и государства. Одна из ошибок в нашем понимании государственности состоит в том, что слово «сила» часто используется равно как в отношении того, что здесь обозначено как сфера влияния, так и в отношении силы или мощи.

Рис. 1. Функции государства (Источник: Всемирный банк. Доклад о мировом развитии (World Development Report), 1997)

Виды противодействия рынку Повышение социальной защищенности Минимальные функции Обеспечение общественной пользы Защита бедных Оборона Программы борьбы с бедностью Закон и порядок Помощь при бедствиях Права собственности Макроэкономиче ское управление Общественное здравоохранение Промежуточные функции Обращение к внешним проявлениям: Регулирование монополий: Борьба с неполнотой информации: Обеспечение социального страхования: Образование Регулирование полезности Страхование Перераспределение пенсий Защита окружающей среды Антимонополизм Финансовое регулирование Семейные пособия Защита пользователей Пособия по безработице Активные функции Координирование частного сектора: Перераспределение: Развитие рынка Перераспределение активов Групповые инициативы

Различие между этими двумя аспектами государственности позволяет создать матрицу, которая поможет разграничить степени государственности в различных странах во всем мире. Мы можем расположить сферы влияния государственной деятельности в своего рода непрерывном диапазоне, от необходимого и важного до всего лишь желательного и необязательного и, в некоторых случаях, непродуктивного или даже деструктивного. Конечно, можно не соглашаться с приоритетностью государственных функций, особенно когда речь идет о таких проблемах, как перераспределение или социальная политика. Большинство людей согласилось бы, что должно быть несколько степеней приоритетов: государствам необходимо сначала обеспечить общественный порядок и защиту от внешних вторжений, а уж потом систему здравоохранения или бесплатного высшего образования, распространяющуюся на все слои общества. Доклад о мировом развитии Всемирного банка 1997 г. (World Bank 1997) предложил один из возможных перечней государственных функций, разделив их на три категории, от «минимальной» к «умеренной» и к «энергичной» (рис. 1). Очевидно, что этот список не исчерпывающий, но обеспечивает «визуализацию» сферы влияния государства.

Взяв эти функции и расположив их вдоль оси X, как на рис. 2, мы можем разместить вдоль этой оси различные страны в зависимости от возможных результатов, которые их правительства надеются достигнуть. Конечно, существуют страны, пытающиеся выполнить сложные задачи управления, например, управлять полугосударственной формой собственности или размещать инвестиционные кредиты, при этом неспособные обеспечить основные общественные блага – закон, порядок или инфраструктуру общества. Мы разместим страны вдоль упомянутой оси в соответствии с наиболее амбициозными видами функций, которые они хотят выполнить.

Рис. 2. Сфера влияния функций государства.

Также зададим полностью независимую ось Y, которая представляет силу возможностей государственных институтов. Сила в этом смысле включает, как было сказано выше, способность сформулировать и осуществить политические курсы и создавать законы; администрировать эффективно и с минимумом волокиты; контролировать мошенничество, коррупцию и взяточничество; поддерживать высокий уровень прозрачности и ответственности (подотчетности) правительственных учреждений; и, что самое важное, реализовывать законы.

Существуют, очевидно не повсеместно, принятые измерения силы государственных институтов. В различных точках вдоль этой оси могут располагаться различные государственные органы. Например, государство Египта имеет очень эффективный аппарат внутренней безопасности, но все еще не способно выполнять простые задачи, вроде обработки запросов на предоставлении виз или эффективного лицензирования малого бизнеса (Singerman 1995). Другие страны, такие как Мексика и Аргентина, относительно успешны в реформировании центральных государственных институтов, таких как государственный банк, но не добились успеха в проведении эффективной финансовой политики или в обеспечении высококачественного общественного здравоохранения или образования. В результате, функциональная способность государства может сильно изменяться вдоль оси государственных функций (рис. 3).

Рис. 3. Мощь государства (гипотетическая).

С восстановлением акцента на качестве институтов власти в 1990‑х гг. был разработан ряд соответствующих индексов, что помогло расположить страны вдоль оси Y. Один из них – индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index), разработанный «Transparency International», который основан на обзоре данных, поступающих главным образом из деловых сообществ, действующих в этих странах. Другой параметр – это разработанный частным образом Индекс риска по странам (International Country Risk Guide Numbers), который разделен на отдельные системы оценки коррупции, законности и порядка и качества бюрократии. Кроме того, Всемирный банк разработал показатели управления (governance indicators), покрывающие 199 стран (Кауфман, Крей и Маструцци 2003; показатели по 6 аспектам управления доступны www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002/). Существуют также более широкие системы оценки политических прав, например, индекс политической свободы и гражданских свобод агентства «Freedom House», который объединяет демократию и права личности в одно число – характеристику, или данные Polity IV [Этот набор данных скомпилирован Монти Маршаллом и Кейтом Джаггером и доступен на www.cidcm.umb.edu/inscr/polity. – Примеч. автора. ] по характеристикам режима.

Если мы объединим эти два аспекта – сферу влияния и силу власти – в простой график, то получим матрицу, подобную изображенной на рис. 4. Эта матрица четко делится на четыре квадранта, которые имеют очень разные последствия для экономического роста. С точки зрения экономистов, оптимальным является квадрант I: здесь ограниченная сфера влияния государственных функций сочетается с устойчивой эффективностью государственных и общественных институтов. Экономический рост, конечно, прекратится, если государство слишком приблизится к началу координат и не будет выполнять свои минимальные функции, такие как защита прав собственности, однако экономический рост будет снижаться и по мере того, как государства сдвигаются вправо вдоль оси X.

Рис. 4. Государственность и эффективность.

Экономический успех, конечно, не единственная причина предпочесть заданную сферу влияния государственных функций; многие европейцы считают, что эффективность типа американской достигается ценой социальной справедливости, и предпочитают находиться в квадранте II, а не в квадранте I. С другой стороны, худшее с точки зрения экономической эффективности место – квадрант IV, где неэффективность государства приобретает форму амбициозного диапазона активностей, который не может быть хорошо реализован. К сожалению, именно в этой области находится огромное число развивающихся стран.

Рис. 5. Матрица государственности.

Для наглядности я разместил внутри этой матрицы ряд стран (рис. 5). Соединенные Штаты, например, имеют менее крупный государственный сектор, чем Франция или Япония; они не пытаются управлять неограниченными переходами между секторами риска через размещение кредитов, как поступала в индустриальной политике в I960–1970‑х гг. Япония, но не делают подобный вид высококачественной бюрократии высшего уровня предметом гордости, как grande école [Высшая школа (фр.)] во Франции. С другой стороны, качество бюрократии США значительно выше, чем в большинстве развивающихся стран. Турция и Бразилия, напротив, проводили большую долю ВНП через свои государственные секторы, управляли национальной индустрией и регулировали и защищали широкую область экономической активности.

Расположить страны точно в различных квадрантах практически невозможно, если нет других критериев, кроме одного: как государственная мощь отдельно взятой страны перераспределяется между административными органами. В Японии система государственного социального обеспечения не столь всеохватна, чем во Франции или Германии, если определить ее величину по отношению к общему распределению доходов или социальным программам. Зато она использует регулирование (например, осуществляет защиту малых семейных предприятий розничной торговли) и некоторые микроэкономические компоненты, такие как уровень заработной платы и стаж работы, для обеспечения эквивалентной сети социальной защиты. Тем не менее, индустриальная политика Японии исторически более склонна к вторжению на чужой рынок, чем в странах Западной Европы, и уровень регулирования производства отечественных товаров здесь высок. Таким образом, не очень ясно, где расположить на диаграмме Японию – слева или справа от типичной европейской социально обеспеченной страны.

Вполне очевидно также, что с течением времени страны внутри этой матрицы могут перемещаться. На самом деле одно из значений матрицы заключается в том, что она демонстрирует динамическую природу изменений в государственности. Так, бывший Советский Союз перешел от государства с очень широкой сферой влияния (например, отсутствие частной собственности) и умеренными административными возможностями к государству с гораздо более узкой сферой действенного приложения государственных функций и соответственным образом уменьшенных возможностей государства. То же можно сказать и о Японии последних двух десятилетий: она предпринимала нерешительные попытки либерализации рынка, приватизации некоторых компаний с государственной формой собственности и дерегулирования некоторых видов местной промышленности (в основном вследствие международного давления), в то время как видимая роль самой вредоносной части ее госаппарата (в особенности министерства финансов) ослабела, или же занималась исключительно социальными интересами. Поэтому приблизительно между 1980 и 2000 гг. и Япония, и Советский Союз/Россия демонстрируют перемещение своих государственных секторов в одинаковом, юго‑западном направлении, хотя они очевидно стартовали с разных мест и движутся с очень различными скоростями (рис. 6).

Рис. 6. Изменение во времени силы государственных институтов и сферы влияния государственных функций.

Эти примеры составляют резкий контраст с примером Новой Зеландии, которая в середине 1980‑х гг. под руководством лейбористской партии и министра финансов Роджера Дугласа начала серию либеральных реформ. Примерно в начале 1980‑х гг. Новая Зеландия стала одной из стран с очень широко развитой системой социального обеспечения, однако невероятно выросший государственный долг и постоянное снижение текущих платежей свидетельствовали о явном движении к кризису. Начальный набор реформ стартовал в 1984 г. падением новозеландского доллара, отменой валютного контроля, сельскохозяйственного и потребительских субсидирований, лицензирования импорта, стимулирования экспорта, изменения налоговой структуры от налогов на доходы и налогов с продаж до налога на потребление и приватизацией некоторых отраслей государственной промышленности (New Zealand State Services Commission 1998). Всё это были классические меры для уменьшения сферы влияния государства. Но с принятием постановления о государственном секторе в 1988 г. началась вторая фаза процесса реформирования, нацеленная на усиление административной мощи ядра оставшихся государственных учреждений. Эти реформы потребовали от департаментов ежемесячных финансовых отчетов, в соответствии с коммерческими стандартами отчетности, передавать их особым руководителям управлений, нанятым по временным контрактам, устанавливающим условия их деятельности, увеличили осмотрительность и свободу действий управленцев, позволяя регулировать совокупность воздействий на производителей товаров, сохраняя общий объем производства, и установили систему ответственности, используя подобные контрактам внутриправительственные соглашения (Schick 1996; Boston и др. 1996). Таким образом, капиталы Новой Зеландии в середине 1990‑х г. перемещались в основном в северо‑западном направлении.