Р. А. Примов

Примов Р.А., магистрант кафедры Государственно-правовых дисциплин МФЮА.

Научный руководитель: Зарапина Л.В., кандидат юридических наук, доцент.

В статье анализируется трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные службы и федеральные агентства, переданные в ведение федеральных министерств.

Ключевые слова: упраздненная система исполнительной власти, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

The article analyzes the three-tier system of federal bodies of executive power, which includes the federal ministries, federal services and federal agencies. Federal services and federal agencies transferred to the jurisdiction of the federal ministries.

Keywords: the abolition of the system of executive power, federal ministries, federal services and federal agencies.

Порядок упраздненной системы органов исполнительной власти и перехода на новую трехуровневую систему определен в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Упраздняются 13 министерств, 2 комитета, 1 комиссия, 4 службы и 4 агентства. Образуется 42 новых органа исполнительной власти, которым передаются функции упраздненных.

Отныне, согласно Указу Президента РФ № 314, министерства, в отличие от служб и агентств, правомочны принимать нормативные правовые акты. Однако, министерства не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные службы и федеральные агентства вправе в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты.

Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления "центр - регион" на трехзвенную "центр - округ - регион" имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.

"Система власти в стране, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, - должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов" <*>. Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <**> назвал в качестве приоритетной "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти".

Известно, что в 2000 - 2005 гг. шел процесс восстановления понятий "государственное управление", "государственная власть", "подчинение", "административные акты" и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по "вертикали", так и по "горизонтали", единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти. Что лежит в основе предлагаемых систем органов - субъективный фактор или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается эффективность системы органов в целом?

Понятия "система" и "структура" - общефилософский и юридический аспекты. В юридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий "система" и "структура" не анализируется.

--------------------------------

<*> РГ. 2004. 29 дек.

<**> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

В результате при определении понятий "система" и "структура" органа исполнительной власти допускается путаница <*>. Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий "система" и "структура".

Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места" <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. Воронеж, 2001. С. 49, 51.

<*> Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.

Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы" <*>. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.

Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. "Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти" <*>.

Второй вывод состоит в том, что "система" и "структура" органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы. Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. "г" ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Одновременно дважды используется понятие "структура" - "структура федеральных органов исполнительной власти" (ч. 1 ст. 112); "структура органов местного самоуправления" (ч. 1 ст. 131).

В Конституции понятие "система органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

Таким образом, в новых условиях, при объединении органов исполнительной власти их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов исполнительной власти решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.

--------------------------------

<*> Там же. С. 805.

<*> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // РГ. 2000. 11 июля. N 133(3207). С. 4.