Т) федеральная государственная служба

В статье 71 содержится норма о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Эту статью следует толковать, связывая со статьями 72, 73, 76 и другими, относящимися к той же проблеме. Статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Федерации, статья 72-что подлежит совместному ведению Федерации и ее субъектов; все остальное, согласно статье 73, входит в компетенцию субъектов Федерации. Значение упомянутых статей предопределяется важностью темы, которой они посвящены,- проблема разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами является одной из центральных в любом федеративном государстве.

При комментировании статьи 71 необходимо предварительно уяснить формулу «в ведении Российской Федерации находятся».

Этой формулой обозначаются, во-первых, сферы жизни общества, отрасли и подотрасли народного хозяйства и социально-культурной деятельности, технико-экономические системы, виды имущества, его объекты, которые находятся под воздействием федеральной государственной власти, в распоряжении ее органов (например, упоминаемые в этой статье федеральные банки, транспорт, энергетические системы, ядерная энергетика, военная техника, федеральная собственность). Упоминание только таких объектов (без дальнейшей конкретизации формулы) означает, что все функции государственного воздействия на них (нормативное регулирование, общее руководство, координация, текущее распорядительство, учет, контроль и т.д.) осуществляются Федерацией.

Этой формулой охватываются, во-вторых, такого же рода отрасли и иные сферы с дополнением в виде записи о способах государственного воздействия на них (например, установление правовых основ единого рынка).

В ряде пунктов комментируемой статьи речь идет, в-третьих, о различных областях государственного строительства и государственной деятельности с указанием или без указания специфической роли федеральной власти применительно к этим областям; во втором случае предполагается, что все в данной области делает Федерация (например, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление порядка их организации и деятельности, формирование этих органов; федеральная государственная служба, внешняя политика Российской Федерации; оборона и безопасность; определение статуса и защита государственной границы).

В-четвертых, некоторые пункты делают упор на правовое регулирование, осуществляемое федеральной властью, на отрасли и подотрасли законодательства, устанавливаемые ею (пример тому уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральное коллизионное право).

Пункт «а» данной статьи ясен и, казалось бы, в специальном комментарии не нуждается; вполне естественно, что принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов-дело Федерации. Принятие Конституции Российской Федерации относится к компетенции общефедерального учредительного органа - Конституционного Собрания и, кроме того, может быть предметом всенародного голосования (референдума). Однако поправки к главам 3-8 Конституции принимает Федеральное Собрание, но вступают они в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (см.комментарий к статье 136). Таким образом, вопрос о внесении поправок в главы 3-8 Конституции входит в компетенцию не только Федерации, но и ее субъектов, т.е. относится к их совместному ведению.

Суть пункта «а» статьи 71 о контроле Федерации за соблюдением Конституции и законов Российской Федерации тоже вполне понятна: Федерация не может не проверять, соблюдаются ли ее главный закон-Конституция - и федеральные законы, т.е. нормативные правовые акты наиболее высокой после Конституции юридической силы, или они остаются только на бумаге. Ведь одной из конституционных основ является положение о том, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (см.комментарий к статье 4). Этим конституционным положениям соответствуют другие, например, о том, что Президент Российской Федерации является гарантом ее Конституции (см.комментарий к статье 80) и вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и законам Федерации (см.комментарий к статье 85), о том, что Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации (см.комментарий к статье 125).

При толковании пункта «б», т.е. положения о том, что в ведении Российской Федерации находятся «федеративное устройство и территория Российской Федерации», необходимо учитывать ряд других положений. Во-первых, это подтверждение содержащегося в статье 1 Конституции положения о том, что Россия является федеративным государством. Данное положение естественно, закрепляется, прежде всего в общероссийской Конституции. Делается это в интересах не только Российской Федерации в целом, но и каждого из субъектов Федерации. Во-вторых, Конституция закрепляет виды субъектов Федерации и содержит перечни субъектов каждого вида (см.комментарий к статьям 5 и 65). Важно при этом отметить, что именно по воле органов власти автономий, краев, областей и двух наиболее крупных городов (Москвы и Санкт-Петербурга) эти образования наряду с республиками в составе России тоже были официально признаны субъектами Российской Федерации. Конституцией предусмотрено, что в случае изменения наименования субъекта Федерации новое его наименование «подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации» (см.комментарий к статье 137). Возможное изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, но «в соответствии с федеральным конституционным законом» (см.комментарий к статье 66). Именно федеральное законодательство устанавливает общий принцип распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами (см.комментарий к статье 73), а также основные положения о ведении Российской Федерации и о ее полномочиях в сфере предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. наряду с комментарием к статьям 71 и 72 комментарий к статье 77). Именно Федерация определяет юридическую силу своих законов, а также соотношение федеральных законов и законов субъектов Федерации (см.комментарий к статье 76).

Что касается территории Российской Федерации, то необходимо учитывать следующие конституционные предписания. Суверенитет Российской Федерации, как предусмотрено в статье 4, «распространяется на всю ее территорию». Следовательно, изменить территорию России может только сама Россия. Именно она, как записано далее в той же статье, «обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (см.комментарий к статье 4).

В пункте «в» комментируемой статьи говорится, прежде всего, о регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина». О том же речь идет в пункте «б» статьи 72 (а данная статья посвящена совместному ведению Федерации и ее субъектов). Сопоставление упомянутых пунктов статей 71 и 72 позволяет сделать вывод о том, что закрепление прав и свобод человека и гражданина - дело, прежде всего Федерации. Это подтверждается уже самим фактом наличия в Конституции Российской Федерации главы 2 «Права и свободы человека и гражданина». Согласно статье 55, ограничение прав и свобод человека и гражданина может производиться федеральным законом и лишь по основаниям, в этой статье упомянутым. «В Российской Федерации, - гласит статья 55,-не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Следовательно, субъекты Федерации своими законами и другими нормативными актами могут расширять права и свободы по сравнению с тем, как они определены Конституцией Российской Федерации и текущим федеральным законодательством, но никак не сужать их. В данном случае реализуется одна из основ конституционного строя Российской Федерации - «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2).

В пункте «в» содержатся также слова «гражданство в Российской Федерации». Во-первых, Конституция определяет, что российское гражданство является единым и равным и приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (см.комментарий к статье 6). Во-вторых, Конституция допускает двойное гражданство гражданина Российской Федерации, но в соответствии с федеральным законом или международным договором Федерации с другими государствами (см.комментарий к статье 62). Каждая республика- субъект Российской Федерации - тоже имеет, согласно ее Конституции, свое гражданство, но республиканское законодательство о нем не может противоречить федеральному законодательству, которое, как мы видим, не только регулирует федеральное гражданство, но и создает фундамент для регулирования республиками своего гражданства исходя из принципа: гражданин республики Российской Федерации является одновременно гражданином всей Российской Федерации.

Согласно пункту «в» статьи 71, в ведении Федерации находятся также «регулирование и защита прав национальных меньшинств». Федерация берет на себя эту миссию с учетом требований норм международного права, защищает права национальных меньшинств, от кого бы они ни исходили, в том числе, если потребуется, и от органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, от предприятий, учреждений и организаций. Эта приведенная запись пункта «в» согласуется со статьей 69 о том, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов (см.комментарий к статье 69), поскольку последние часто составляют меньшинство населения субъекта Федерации, даже если он носит имя соответствующего народа, соответствующей нации (например, в Республике Карелия карелов около 10 процентов, а в Еврейской автономной области евреев не более 4 процентов от общей численности населения).

Наличие пункта «г» вполне логично: именно Федерация устанавливает систему своих органов государственной власти, порядок их организации и деятельности и формирует такие органы. Сама комментируемая Конституция содержит статьи, определяющие перечень федеральных органов (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), основы компетенции каждого из них, их взаимоотношения, виды издаваемых актов, порядок избрания или назначения персонального состава этих органов, наиболее важные элементы процедуры деятельности некоторых из них. Система федеральных министерств, государственных комитетов и ведомств определяется, согласно Конституции, Президентом по предложению Председателя Правительства Российской Федерации (см.комментарий к статье 112). В пределах, устанавливаемых федеральным законодательством, в формировании личного состава федеральных органов могут участвовать субъекты Федерации, если эти органы строятся с учетом федеральных моментов. Так, в определении персонального состава одной из палат Федерального Собрания-Совета Федерации - участвуют субъекты Федерации, направляя туда по два представителя: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти (см.комментарий к статье 95).

Пункт «д» лаконичен: «федеральная государственная собственность я управление ею». Это означает, что именно Федерация определяет, какие объекты государственной собственности относятся к федеральной собственности и как она управляется. Еще до принятия данной Конституции Закон РСФСР от 24 декабря 1990г. «О собственности в РСФСР» в общей форме определил, какое имущество находится в собственности Российской Федерации, какое может находиться в собственности Федерации и ее субъектов, какое находится в собственности субъектов Федерации или в муниципальной собственности. Положения этого Закона были затем конкретизированы постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В Приложении № 1 к этому постановлению был дан перечень видов объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, а в Приложении № 2 - относящихся к федеральной собственности, но таких, которые могут быть переданы субъектам Федерации по решению Правительства Российской Федерации. Право распоряжения федеральным имуществом, говорится в постановлении, принадлежит Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Согласно постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 21 июля 1993 г. о внесении изменений и дополнений в упомянутое выше постановление, управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации, которое может делегировать министерствам и ведомствам указанные в постановлении полномочия в отношении подведомственных им объектов федеральной собственности. Может оно делегировать некоторые свои полномочия и органам исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, определяемом законами Российской Федерации и Федеративным договором. Пункт «е» следует понимать, прежде всего как право Федерации определять федеральную политику в названных в этом пункте сферах жизни, а эта политика служит основой всей государственной политики в упомянутых сферах в масштабе Федерации в целом, т.е. охватывает основные направления деятельности и органов государственной власти субъектов Федерации, и органов местного самоуправления, и предприятий, учреждений, организаций различной подчиненности. Федеральные программы отражают и конкретизируют эту политику и указывают органы и организации, ответственные за исполнение различных мероприятий, очередность и сроки их исполнения, ресурсы, необходимые для этого. Поскольку такие программы обычно содержат задания в адрес органов субъектов Федерации и подчиненных им предприятий, предполагают расходование не только.федеральных ресурсов, но и ресурсов, находящихся в руках субъектов Федерации, последние самым активным образом участвуют в подготовке проектов федеральных программ, с ними они согласуются до утверждения. В настоящее время выполняются программы конверсии военно-промышленного комплекса, приватизации, здоровья, охраны природы и ряд других.

Пункт «ж» в значительной мере произволен от статьи 8, закрепляющей одну из основ конституционного строя - единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на территории Федерации (см.комментарий к этой статье). Единое экономическое пространство немыслимо без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, основ ценовой политики, сосредоточения в одном центре решения вопроса о денежной эмиссии, наличия федеральных экономических служб, в том числе федеральных банков. С этим пунктом связана статья 75 о единой денежной единице - рубле, об исключительном праве Центрального банка определять денежную эмиссию (см.комментарий к статье 75).

Пункт «з» прежде всего отражает уже существующее обособление бюджетов федерального, каждого субъекта Федерации и местных (в недавнем прошлом существовала единая бюджетная система, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня).

Этот пункт свидетельствует и о том, что отвергнуто вносившееся в 1992 году предложение ввести в России «одноканальную» налоговую систему, предполагающую концентрацию всех средств, получаемых от государственных налогов и сборов, в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что сделало бы ненадежной доходную часть федерального бюджета и поставило Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов. В то же время комментируемый пункт учитывает право субъектов Федерации и местного самоуправления устанавливать свои, локальные и местные налоги и сборы в рамках общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, наличие которых предусмотрено статьей 72 (см. также комментарий к статье 132). Несомненно, и отнесение именно к компетенции Российской Федерации права утверждения федеральных фондов регионального развития и распоряжения средствами этих фондов (в получении таких средств субъекты Федерации заинтересованы).

В пункте «и» названы технико-экономические системы, которые объективно требуют централизации для нормального их функционирования и финансирование которых не под силу субъектам Федерации в отдельности. Эти системы были в недавнем прошлом (до декабря 1991 года) общесоюзными. Сохранилась и продолжает существовать единая энергосистема, снабжающая электроэнергией не только Россию, но и другие бывшие союзные республики. Федеральное подчинение имеют атомные электростанции на всей территории России. К федеральному транспорту относятся железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный. В ведении Российской Федерации находятся главные (федеральные) автомобильные дороги. Система информации и связи имеет федеральную часть и части, находящиеся в ведении субъектов Федерации. Деятельность в космосе целиком находится в федеральном ведении.

При толковании пункта «к» следует учитывать, что внешняя политика России и ее участие в международных отношениях, как и всякого другого государства,- дело, естественно, всей Федерации. Вполне понятно также, почему к ее ведению относятся заключение и обеспечение исполнения международных договоров Российской Федерации. Международные связи поддерживают и субъекты Федерации, в связи, с чем Федерация осуществляет координацию таких связей. Это необходимо, чтобы деятельность субъектов Федерации на международной арене не вредила общефедеральным интересам и интересам других субъектов Федерации и чтобы наилучшим образом обеспечивалось выполнение международных договоров России (см.комментарий к статье 72). Централизованны по вполне понятным причинам вопросы войны и мира. Конкретно они отнесены к компетенции Совета Федерации Федерального Собрания (см.комментарий к статье 106).

Пункт «л» отражает тот факт, что внешнеэкономические отношения имеют и Федерация в целом, и ее субъекты. Естественно, что такие отношения, когда в них выступает Федерация в целом,- предмет ее ведения, а отношения, участниками которых являются субъекты Федерации,- предмет ведения каждого из них. С учетом последнего обстоятельства, как и в сфере внешнеэкономических отношений, на Федерацию возложена координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации (см.комментарий к статье 72).

При толковании пункта «м» нужно иметь в виду следующее: В Российской Федерации существуют единые общефедеральные Вооруженные Силы (субъекты Федерации своих вооруженных сил не должны иметь). Это предполагает централизацию как законодательного регулирования отношений в области обороны, так и управления Вооруженными Силами. Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами является Президент Российской Федерации (см.комментарий к статье 87). Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации; он же возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом, назначает (и освобождает) высшее командование Вооруженных Сил (см.комментарий к статье 83). Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению обороны страны» (см.комментарий к статье 114). Правительству подчинено Министерство обороны. Министр обороны является членом Совета Безопасности. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы таковой Президент вводит военное положение с немедленным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (см.комментарий к статье 87). Согласно упомянутому выше постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., объекты оборонного производства, а именно все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, а также предприятия и учреждения, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие научно-исследовательские и конструкторские работы в этих областях, независимо от доли военных заказов, находятся исключительно в федеральной собственности и управляются непосредственно соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Под безопасностью, о которой говорится в пункте «м», видимо, следует понимать государственную безопасность, которая тесно связана с обороной; экологическая безопасность - сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов (см.комментарий к статье 72). Государственную безопасность России обеспечивают федеральные органы: Служба внешней разведки, Федеральная служба контрразведки и некоторые другие органы. Упомянутая Федеральная служба имеет на территориях субъектов Федерации свои управления. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (см.комментарий к статье 29).

Определение порядка продажи и покупки боевого оружия и военной техники, другого военного имущества прямо связано с обороной и затрагивает одновременно сферу внешней политики и внешнеэкономических отношений. Поэтому определение упомянутого порядка - прерогатива Федерации (конкретно - Правительства Российской Федерации). Продажа и покупка такого рода предметов производится по решению федеральных органов и под их контролем.

В интересах охраны жизни и здоровья населения производство ядовитых и наркотических средств централизовано в масштабе Федерации и находится под ее контролем. Един в масштабе России и порядок их использования.

Территория России (см.комментарий к статье 67) отделена от территории сопредельных государств и от открытого моря государственной границей, которая обозначает пространственную сферу ее верховенства. Согласно международному праву, суверенное государство имеет право принимать любые не запрещенные меры по обеспечению безопасности своих границ. Поскольку в пункте «н» речь идет о государственной границе Российской Федерации как государства, определение режима (статуса) этой границы и защита ее, естественно, являются делом Федерации. Непосредственная ее охрана осуществляется пограничными войсками, имеющими федеральное подчинение. В случае необходимости к решению этой задачи подключается армия.

Пункт «о» в части судоустройства и прокуратуры закрепляет то, что сложилось и было подтверждено Федеративным договором. Централизация вопросов судоустройства выражается прежде всего в том, что судебная система России устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом (см.комментарий к статье 118), что все суды финансируются только из федерального бюджета (см.комментарий к статье 124). Прокуратура Российской Федерации составляет, согласно Конституции, единую централизованную систему, звенья которой соподчинены только по вертикали (см.комментарий к статье 129). В то же время федеральный законодатель допускает участие субъектов Федерации в решении кадровых вопросов в органах прокуратуры, действующих на территориях субъектов Федерации: прокуроры субъектов Федерации назначаются, по Конституции, Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с соответствующими субъектами Федерации (см.комментарий к статье 129). До принятия Конституции 1993 года согласованию подлежало назначение только прокуроров республик в составе Российской Федерации. Новый порядок вытекает из провозглашения областей, краев, городов федерального значения и автономий равноправными субъектами Федерации.

Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, как и ранее, едино для всей территории Российской Федерации. Объявление амнистии, как и прежде, входит в компетенцию Федерации. Сейчас это - прерогатива Государственной Думы (см.комментарий к статье 103). Помилование относится к компетенции Президента Российской Федерации (см.комментарий к статье 89).

Гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство тоже едино для всей Федерации, что необходимо для правового обслуживания единого рынка. В то же время федеральное законодательство может поручать и нередко поручает регулирование некоторых имущественных отношений субъектам Федерации.

Последняя часть пункта «о» касается правового регулирования интеллектуальной собственности. Расшифровка этого понятия, нового для нашего права, дается текущим законодательством. Как предусмотрено федеральным Законом от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», отношения по созданию и использованию произведений науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, рационализаторских предложений, промышленных образцов, программных средств для электронно-вычислительной техники и других объектов интеллектуальной собственности регулируются авторским правом и иными актами гражданского законодательства, а также межправительственными соглашениями.

При толковании пункта «п» необходимо иметь в виду, что коллизионное право долгое время трактовалось как институт международного частного права, более того, нередко отождествлялось с ним. Под коллизионным правом принято понимать совокупность норм, на основе которых должны разрешаться коллизии между нормами правовых систем различных государств. Вполне естественно, что когда речь идет о разрешении коллизий между российским законодательством и правовыми нормами зарубежных государств, то нормы коллизионного права должны содержаться в договорах, одной из сторон которых является Российская Федерация, и в актах внутреннего федерального законодательства. По букве и смыслу данного пункта комментируемой статьи федеральные коллизионные нормы должны применяться и для разрешения коллизий между законами различных субъектов Российской Федерации, что весьма актуально в связи с расширением круга общественных отношений, регулирование которых входит теперь в компетенцию субъектов Федерации, и закреплением в Конституции Российской Федерации права всех ее субъектов (в том числе областей, краев, городов федерального значения и всех автономий) принимать свои законы. Правовые нормы о порядке разрешения возможных коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации содержатся в самой Конституции Российской Федерации, в частности в статье 76, согласно которой законы субъектов Федерации, принимаемые ими по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, должны находиться в соответствии с федеральными законами (см.комментарий к части второй статьи 76). В случае же противоречия между ними действует федеральный закон (см.комментарий к части пятой статьи 76).

По вполне понятным причинам едиными в масштабе Российской Федерации должны быть, как это имеет место в зарубежных государствах, метеослужба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, официальный статистический учет и бухгалтерский учет, геодезия и картография, наименования географических объектов (пункт «р»). Разнобой в этих сферах недопустим. Многие из таких вопросов к тому же регулируются международным правом, а стандарты и эталоны все чаще получают межгосударственное действие.

В соответствии с пунктом «с» Российская Федерация, как и другие государства мира, учреждает государственные награды (ордена, медали и т. п.) и награждает ими, устанавливает почетные звания и присваивает их. Республики в составе Российской Федерации должны учреждать свои государственные награды и почетные звания, награждают ими и присваивают их. Ордена, медали и почетные звания Российской Федерации учреждаются ее законами, а награждает ими и другими государственными наградами, а также присваивает почетные звания Президент Российской Федерации (см.комментарий к статье 89).

При толковании пункта «т» комментируемой статьи нужно иметь в виду, что государственная служба в Российской Федерации делится на федеральную службу-службу в федеральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти - и службу в органах власти субъектов Российской Федерации. Наряду с этим существует муниципальная (негосударственная, но во многом схожая с ней) служба. К ведению Федерации относится именно федеральная государственная служба. Государственную службу второго уровня должны регулировать сами субъекты Федерации. Однако с учетом того, что в совместное ведение Федерации и ее субъектов включено «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (см.комментарий к пункту «н» статьи 72), можно сделать вывод о праве Федерации устанавливать общие принципы государственной службы в целом, а также общие принципы муниципальной службы. В связи с этим следует упомянуть о наличии в самой Конституции положения: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» (статья 32). Это положение распространяется и на государственную службу в органах субъектов Федерации.

Таким образом, статья 71 определяет, по сути дела, исключительную компетенцию Федерации. Но это не означает, что субъекты ее не участвуют в осуществлении данной части федеральной компетенции. Они участвуют посредством права законодательной инициативы, через своих представителей в федеральных органах и, наконец, на основе делегирования им права осуществления части федеральных полномочий путем договоров федеральных органов государственной власти и органов государственной власти тех или иных субъектов Федерации.

Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в статье 71, но и рядом других статей Конституции. Например, согласно статье 25, только федеральным законом могут определяться случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц. В соответствии со статьей 36 условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Только федеральным законом, как сказано в статье 47, предусматриваются случаи, когда обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, как закреплено в статье 55, федеральным законом, причем лишь в целях, предусмотренных данной статьей. Полномочия судей могут быть прекращены или приостановлены только по основаниям и в порядке, установленных федеральным законом (статья 121).