Управление образовательными системами

В педагогической на­уке и практике все более усиливается стремление осмыслить це­лостный педагогический процесс с позиций науки управления, придать ему строгий научно обоснованный характер. Справедливо утверждение многих отечественных и зарубежных исследователей о том, что управление реально и необходимо не только в области технических, производственных процессов, но и в сфере слож­ных социальных систем, в том числе педагогических.

Под управлением вообще понимается деятельность, направлен­ная на выработку решений, организацию, контроль, регулирование объекта управления в соответствии с заданной целью, анализ и подведение итогов на основе достоверной информации. Объектами управления могут быть биологические, технические, социальные системы. Одной из разновидностей социальных систем является система образования, функционирующая в масштабе страны, края, области, города или района. Субъектами управления системой образования в данном случае выступают Министерство образова­ния Российской Федерации, управления образования края, обла­сти или города, а также районные отделы образования.

Общеобразовательная школа как сложная динамическая соци­альная система выступает объектом внутришкольного управления. Следовательно, мы можем говорить об управлении школой и ее отдельными компонентами или частями, выступающими подсис­темами более общей системы общеобразовательной школы. Таки­ми подсистемами являются целостный педагогический процесс, классно-урочная система, система воспитательной работы школы, система эстетического воспитания учащихся, система профориентационной работы и др. Частные случаи управления отдельными школьными подсистемами составляют сущность и содержание внутришкольного управления.

Внутришкольное управление представляет собой целенаправлен­ное сознательное взаимодействие участников целостного педагоги­ческого процесса на основе познания его объективных закономерно­стей, направленное на достижение оптимального результата. Взаи­модействие участников целостного педагогического процесса скла­дывается как цепь последовательных, взаимосвязанных действий, или функций: педагогического анализа, целеполагания и плани­рования, организации, контроля, регулирования и корригирова­ния.

Основные признаки государственного управления образователь­ными системами. Одной из отличительных особенностей развития современной системы образования является переход от государ­ственного к государственно-общественному управлению образо­ванием. Основная идея государственно-общественного управления об­разованием состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить учителям, учащимся, родителям больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов организации учебного процесса, в выборе различных типов образовательных учреждений. Выбор личностью прав и сво­бод делает человека не только объектом образования, но и его активным субъектом, самостоятельно определяющим свой выбор из широкого спектра образовательных программ, учебных заведе­ний, типов отношений.

Государственный характер системы образования означает преж­де всего, что в стране проводится единая государственная поли­тика в области образования, зафиксированная в законе Россий­ской Федерации «Об образовании», в редакции, введенной в дей­ствие в 1996 г. В соответствии с Законом сфера образования в Рос­сийской Федерации провозглашается приоритетной, т.е. успехи России в социально-экономической, политической, международ­ной сферах связываются с успехами в системе образования. При­оритетность сферы образования предполагает также первостепен­ное решение материальных, финансовых проблем системы обра­зования. Организационной основой государственной политики и области образования является Федеральная программа развития образования, принимаемая высшим органом законодательной власти России — Федеральным Собранием на определенный про­межуток времени. Федеральная программа является организаци­онно-управленческим проектом, содержание которого определя­ется как общими принципами государственной политики в сфере образования, так и объективными данными результатов прове­денного анализа состояния, тенденций и перспектив развития образования. Поэтому программа содержит три основных раздела - аналитический, освещающий состояние и тенденции развития образования; концептуальный, излагающий основные цели, зада­чи, этапы программной деятельности, и организационный, опре­деляющий основные мероприятия и критерии их эффективности.

Государственный характер управления системой образования закреплен следующей совокупностью принципов государственной политики в области образования, сформулированных в законе РФ «Об образовании»:

• гуманистический характер образования, приоритет общече­ловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности и любви к Родине;

• единство федерального, культурного и образовательного про­странства. Защита системой образования национальных культур и региональных культурных традиций в условиях многонациональ­ного государства;

• общедоступность образования, адаптивность системы образо­вания к уровням и особенностям развития и подготовки обучаю­щихся, воспитанников;

• светский характер образования в государственных, муници­пальных образовательных учреждениях;

• свобода и плюрализм в образовании;

• демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреж­дений.

Государственный характер управления образованием проявля­ется также в соблюдении органами управления государственных гарантий прав граждан России на образование независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, со­циального, имущественного и должностного положения, соци­ального происхождения, места жительства, отношения к рели­гии, убеждений.

Органы управления образованием на местах проводят государ­ственную политику путем соблюдения государственных образова­тельных стандартов, включающих федеральный и национально-региональный компоненты с установлением обязательного ми­нимума содержания образовательных программ и максималь­ного объема учебной нагрузки обучающихся, требования к уров­ню подготовки выпускников. Задача органов управления образо­ванием состоит не только в формальном обеспечении гарантий на образование, но и в создании условий для самоопределения и самореализации личности.

Для последовательного проведения государственной политики в сфере образования в стране создаются соответствующие госу­дарственные органы управления образованием: федеральные (цент­ральные); ведомственные; республиканские (республик в составе Российской Федерации); краевые, областные, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных областей, автономных округов.

Государственные органы управления — министерства образо­вания, управления образованием в краях, областях, автономных округах в границах своей компетенции решают такие вопросы, как разработка и реализация целевых федеральных и международ­ных программ; разработка государственных стандартов и установ­ление эквивалентности (нострификация) документов об образо­вании; государственная аккредитация образовательных учрежде­ний, расширение границ общественной аккредитации; аттеста­ция педагогических кадров; формирование системы образования в стране и конкретном регионе, определение перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подго­товка; финансирование образовательных учреждений, создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, материально-технической обеспеченности образовательного процесса; прогнозирование сети образовательных учреждений, контроль исполнения законодательства Российской Федерации бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

Для современного состояния управления системой образования наиболее яркой чертой является процесс децентрализации, т.е. передача ряда функций и полномочий от высших органов управления низшим, при которой федеральные органы разрабатывают наиболее общие стратегические направления, а региональные и местные органы сосредоточивают усилия на решении конкретных финансовых, кадровых, материальных, организационных проблем.

Основные признаки общественного управления. Общественный и характер управления системой образования проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются обще­ственные органы, в которые входят представители учительского и ученического коллективов, родителей и общественности. Их участие в управлении создает реальные предпосылки для созда­ния творческой атмосферы и положительного психологического климата в коллективе школы. Реальным воплощением общественного характера управления образованием является деятельность коллективного органа управления — совета школы. Функции и содержание работы совета определяются Типовым положением об общеобразовательном учреждении.

Высшим руководящим органом школы является конференция, которая проводится не реже одного раза в год. Конференция име­ет широкие полномочия, на общешкольной конференции избираются совет школы, его председатель, определяется срок их деятельности. Каждое учебное заведение принимает на конференции Устав учебного заведения, учитывающий реальное состояние, цели, задачи, перспективы своего развития. Таким образом, Ус­тав одной общеобразовательной школы в своих деталях может отличаться от Устава другой школы, но общая направленность Ус­тава задается Типовым положением об общеобразовательном учеб ном заведении. Как коллегиальный орган совет школы утверждает основные направления развития, пути повышения качества учебно-воспитательного процесса, определяет язык обучения. Совет школы может создавать временные или постоянные комиссии, штабы, советы по различным направлениям работы учебного за ведения и устанавливает их права, обязанности, границы полномочий. Делегатами конференции с правом решающего голоса избираются на собраниях своих коллективов учащиеся II и III сту­пеней, учителя и другие работники учебного заведения, родители (лица, их заменяющие), представители общественности.

В период между конференциями в роли высшего руководящего органа выступает совет школы (учебного заведения). Деятельность совета школы осуществляется по следующим основным направ­лениям:

• организует выполнение решений конференций;

• наряду с родителями (лицами, их заменяющими) обеспечи­вает социальную защиту учащихся при рассмотрении в государ­ственных и общественных органах вопросов, затрагивающих ин­тересы учащихся;

• устанавливает возраст учащихся при наборе в I класс, необ­ходимость и вид ученической формы;

• рассматривает отчеты расходования бюджетных ассигнований, формирует собственный фонд, определяет направление исполь­зования бюджетных и внебюджетных средств учебного заведения;

• заслушивает отчеты о работе директора школы, его замести­телей, отдельных педагогов;

• совместно с администрацией учебного заведения и его обще­ственными организациями создает условия для педагогического образования родителей.

Совет школы, как правило, возглавляемый одним из предста­вителей общественности или родителей, работает в тесном кон­такте с администрацией школы и общественными организация­ми. Совет доводит свои решения до сведения родителей или лиц, их заменяющих. Решение совета считается правомочным, если за его принятие проголосовало не менее двух третей присутствую­щих членов совета.

Одним из важнейших показателей усиления общественного характера управления образованием является разгосударствление системы образования и диверсификация образовательных учрежде­ний.

Разгосударствление означает, что наряду с государственными возникают негосударственные учебные заведения, они перестают быть структурами государственного аппарата, педагоги и воспи­татели, учащиеся и родители действуют на основе собственных интересов, запросов региональных, национальных, профессио­нальных, конфессиональных объединений и групп.

Диверсификация (лат. — разнообразие, разностороннее разви­тие) образовательных учреждений предполагает одновременное развитие различных типов учебных заведений — гимназий, лице­ев, колледжей, школ и классов с углубленным изучением отдель­ных предметов — как государственных, так и негосударственных.

Руководство негосударственным образовательным учреждени­ем осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый по усмотрению учредителя. Негосударственное образовательное учреждение имеет свой Устав, в котором определены правомочия попечительскою совета, структура управления, порядок назначения и выборов ру­ководителя образовательного учреждения.

Общие принципы управления образовательными системами. Любая деятельность, в том числе и управленческая, основывается на соблюдении ряда принципов, которыми руководствуются организатор и руководитель при выполнении всех управленческих функций. В теории и практике внутришкольного управления выделяются основные принципы управления, к числу которых относятся:

1. Демократизация и гуманизация управления образовательными си­стемами. Ориентация внутришкольного управления предполагает, прежде всего, развитие самодеятельности и инициативы руково­дителей, учителей, учащихся и родителей. Это возможно при ус­ловии открытости обсуждения и принятия управленческих реше­ний. Проблема гуманизации управления школой, заключающаяся в том, чтобы в каждом управленческом решении видеть личность учителя и ученика. Утверждение субъект-субъектных отношений, переход от монолога к диалогу в педагогической деятельности — конкретные формы проявления гуманизации процесса обучения и воспитания. Гуманизация управления в образовании — это об­ращенность к личности, уважение достоинства человека и дове­рие к нему.

2. Системность и целостность в управлении. Понимание систем­ной природы педагогического процесса создает реальные предпо­сылки для эффективного управления им. Методология системно­го подхода в управлении школой побуждает руководителя иметь ясное представление о школе как системе, ее основных призна­ках. Понятие «система» дает представление о целостности, о воз­можности выделения ее отдельных частей, или компонентов, что и является ее первым признаком. Однако в управлении школой важно видеть не только ее основные части, но и те связи и отно­шения, которые возникают, складываются или разрушаются между этими частями. Иначе говоря, какова структура этой системы, какие компоненты выступают в качестве системообразующих, такова и перспектива развития этих связей и отношений. Следо­вательно, Наличие структуры и составляет второй признак сис­темы. Третий признак системы заключается в ее интегративности. Каждый компонент системы обладает своими свойствами и характеристиками, но в своем взаимодействии они образуют новое, интегративное свойство системы, не сводимое к свойствам отдельных компонентов. Устойчивость интегративного свойства оп­ределяется целостностью системы. В управлении школой важно помнить и о проявлении четвертого свойства системы — о ее тес­ной и специфической связи с внешней средой. Системность и целостность в управлении школой предполага­ют также взаимодействие и взаимосвязь управленческих функций в деятельности ее руководителя и педагогического коллектива.

3. Рациональное сочетание централизации и децентрализации. Ис­тория школы и педагогики лишний раз доказала, что чрезмерная централизация неизбежно ведет к усилению администрирования в управлении. Централизация в управлении сковывает инициати­ву руководителей нижних уровней, учителей и учащихся, они ста­новятся просто исполнителями решений, принимаемых без их уча­стия и желания. Отрицание же централизации в угоду децентрализации может привести к снижению роли руководителя и администрации в целом, утрате аналитических и контролирующих функций управления. Именно сочетание централизации и децентрализации во внутришкольном управлении обеспечивает деятельность руководите­лей административных и общественных органов в интересах всего коллектива школы, создает условия для обсуждения и принятия управленческих решений на профессиональном уровне, исклю­чает дублирование и повышает координацию действий всех струк­турных подразделений системы.

4. Единство единоначалия и коллегиальности в управлении. Реализация данного принципа направлена на преодоление субъективности, авторитаризма в управлении целостным педагогическим процессом. В управленческой деятельности важно опереться на опыт и знания коллег, организовать их на разработку и обсуждение решений, сопоставить разные точки зрения, провести их обсуждение и принять оптимальное решение. Коллегиальность вместе с тем не исключает личной ответственности каждого члена коллектива за порученное дело.

Единоначалие в управлении обеспечивает дисциплину и порядок, четкое разграничение и соблюдение полномочий участников педагогического процесса. Если коллегиальность приоритетна на этапе обсуждения и принятия решений, то единоначалие необходимо прежде всего на этапе реализации принятых решений.

Реализация принципа единства единоначалия и коллегиально­сти в управлении учебно-воспитательным процессом находит свое воплощение в деятельности различного рода комиссий и советов, действующих на общественных началах; в работе съездов, слетов, конференций, где необходим коллективный поиск и персональ­ная ответственность за принятые решения.

5. Объективность и полнота информации в управлении образова­тельными системами. Эффективность управления образовательными системами в значительной мере определяется наличием достовер­ной и необходимой информации. Объективность и полнота ин­формации противопоставлены неконкретности, поверхностности в отборе, анализе и обработке информации. В социально-педаго­гических науках информацию рассматривают либо как средство коммуникации между педагогами и воспитанниками, либо как совокупность сведений о состоянии системы и окружающей сре­ды (Ю.А. Конаржевский, Л.И. Новикова).

Формирование информационных банков данных, технологий их оперативного использования повышает научную организацию управленческого труда.[26]