Понятие и классификация форм государственного управления

Государственное управление реализуется на практике в конкретных формах и конкретными методами. Если функции управления раскрывают основные направления целенаправленного воздействия органов управления на объекты, то формы управления показывают, какими путями осуществляется это воздействие.
Форма — это внешне выраженное действие органов исполнительной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее или не вызывающее определенные последствия. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или других форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает осуществление различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других нет. Поэтому в зависимости от юридических последствий все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.
В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совершение иных юридически значимых действий, заключение административно-правовых договоров (контрактов).
Поскольку издание актов управления занимает ведущее место в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму мы рассмотрим далее (см. разд. 2).
Остановимся на характеристике иных юридически значимых действий, которые активно применяют органы исполнительной власти.
Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц, уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные документы (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, водительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).
Лицензирование регламентируется нормами законодательных актов и постановлениями Правительства РФ, утвержденными ими положениями о лицензировании.
Специальным актом по данному вопросу является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым дается определение лицензии как специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Законом закреплены и другие понятия, основные принципы осуществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, полномочия лицензирующих органов, срок действия лицензии, лицензионные требования и условия, осуществление контроля, приостановление действия и аннулирование лицензии, а также перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.
Регистрация регламентируется нормами различных отраслей права. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе РФ. Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает регистрацию юридических лиц, однако порядок регистрации определяется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
В данном случае осуществляется смешанное регулирование отношений, основанное на нормах гражданского и административного права.
Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления определяется в зависимости от цели регистрации и регламентируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния, граждан по месту пребывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужденных переселенцев; оружия; нормативных актов федеральных министерств и др.
Что касается заключения договоров (контрактов) как правовой формы управленческой деятельности речь можно вести о заключении административно-правовых договоров (контрактов).
К одному из видов таких административно-правовых договоров можно отнести служебный контракт, заключаемый гражданином при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы» и ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку содержанием контракта является служебная деятельность чиновника.
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в правоохранительных органах, в воинских формированиях, а также для руководителей государственных унитарных предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.
Гражданско-правовой и административно-правовой аспекты содержатся в государственном или муниципальном контрактах на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, предусмотренный ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». И хотя такой контракт заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ, но сама процедура его заключения в большей степени регулируется указанным Федеральным законом и другими законами, содержащими административно-правовые нормы.
Широко используется договорная форма в деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вневедомственная охрана заключает значительное количество таких договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан. Главным в содержании договоров является обеспечение сохранности имущества собственников путем несения службы милицейскими нарядами с использованием технических средств, предупреждение и пресечение попыток проникновения на охраняемые объекты.
Еще один пример. Водный кодекс РФ (ст. ст. 54-59) предусматривает возможность заключения договора пользования водными объектами между органами исполнительной власти субъектов Федерации и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений, поэтому есть основания назвать его административно-правовым соглашением.
Однако говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока вспомогательная.
К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий, способствующих государственному управлению.
Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, в проведении совещаний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений, т. е. они не влекут тех последствий, которые характерны для актов управления.
Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления. К таким действиям относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение документов и другие действия.