Лекція: Поняття та види посадової особи

Одним із важливих питань інституту державної служби є визначення поняття, ознак, особливостей та правового статусу посадової особи. Слід зазначити, що в юридичній науці та за­конодавстві немає єдиного підходу, єдиного визначення поняття «посадова особа», а переважає саме галузевий підхід, відповідно до якого названі питання розглядаються під певним кутом у залежності від цілей і завдань тієї чи іншої галузі права. Це призводить до однобічності у визначенні та розкритті сутності даного поняття і не сприйняття його іншою галуззю права. Ви­рішення даного питання неможливе без врахування історичного аспекту визначення поняття «посадова особа». Стосовно еволю­ції поняття «посадова особа» важливо зазначити, що в правовій науці впродовж минулого століття майже не приділялося уваги вирішенню даного питання і тільки в післяреволюційні роки воно дістало поширення в радянському законодавстві. І саме в цей час поняття «посадова особа», яке завжди було властиве ад­міністративному праву, належало йому, найбільшого поширення набуло в кримінальному законодавстві.

Поняття «посадова особа» у своєму історичному розвитку характеризується протиборством двох тенденцій: розширюваль­ної (до посадових осіб відносились всі особи, які займали по­сади в державних органах, включаючи і допоміжний персонал: прибиральниці, друкарки, кур'єри, сторожі та ін.) і обмежу­вальної (поняття «посадова особа» було синонімом поняття «ке­рівник»). Розширювальна тенденція поняття «посадова особа» існувала до 1917 року. Відомий адміністративіст А. І. Єлістратов не проводив ніяких розмежувань між поняттями «посадова осо­ба» і «державний службовець». Він визначав державну службу як корпус посадових осіб, правове становище яких визначаєть­ся спеціальними правовими нормами¹. М. І. Лазаревський під посадовою особою розумів фізичну особу, яка виконувала поса­дові функції.

На початку двадцятих років минулого століття розширю­вальна тенденція поняття «посадова особа» знайшла своє ві­дображення у низці нормативно-правових актів Радянського Союзу, зокрема: Декреті ВЦВК від 9 травня 1918 року «Про надання народному комісару Продовольства надзвичайних пов­новажень по боротьбі із сільською буржуазією, яка приховує хлібні запаси і спекулює ними», постанові ВЦВК І РНК СРСР від 2 січня 1929 року «Про заходи щодо боротьби з порушен­нями законодавства про працю», постанові ЦВК та РНК СРСР від 13 жовтня 1929 р. «Про Основи дисциплінарного законо­давства Союзу РСР і союзних республік».

Розширювальне трактування поняття «посадова особа» не мало однозначної підтримки в адміністративній науці. Поряд із пануванням даної тенденції як в науці, так і в законодавстві, з'являлися окремі критичні зауваження щодо надмірного роз­ширювання даного поняття. Перші критичні спроби були по­в'язані з притягненням державних службовців до відповідаль­ності. Так, А. Г. Гойхбарг у своїй концепції щодо залучення державних службовців до відповідальності зазначав, що необ­хідно враховувати не тільки зміст вчиненого службовцем пра­вопорушення, але й становище службовця в державно-службо­вій ієрархії.

На початку тридцятих років вперше, на законодавчому рів­ні, з прийняттям таких нормативно-правових актів, як Закон СРСР «Про охорону майна державних підприємств, колгоспів і кооперацій і зміцнення громадської (соціалістичної) власності» від 7 серпня 1932 р., Указу Президії Верховної Ради СРСР від 4 червня 1947 р. «Про кримінальну відповідальність за розкрадання державного і громадського майна»¹ було зроблено спробу зву­зити коло службових осіб, які відносились до «посадових осіб». Однак, загальна спрямованість на розширене трактування по­няття «посадова особа» ще залишалася.

Через відсутність в адміністративному праві визначення по­няття «посадова особа», при вирішенні питань про притягнення до адміністративної відповідальності, органи адміністративної юрисдикції використовували поняття, закріплене у кримінально­му кодексі. Водночас, в адміністративній науці увага вчених стала зосереджуватися на особливостях правового статусу окре­мих категорій державних службовців з точки зору здійснення ними державно-владних повноважень. В результаті їхньої діяль­ності було прийнято ряд нормативних актів, які встановлювали спеціальні критерії для визначення поняття «посадова особа». Так, відповідно до Положення про дисциплінарну відповідаль­ність у порядку підпорядкованості, затвердженого Постановою ВЦВК і РНК РСФСР від 20 березня 1032 р., дисциплінарні стягнення у порядку підпорядкованості за службові провини, зокрема, за порушення трудової дисципліни, не переслідувані у кримінальному порядку, могли бути накладені лише на посадо­вих осіб, до яких відносилися:

—посадові особи, які користуються правом найму і звіль­нення;

—виборні посадові особи;

—відповідальні працівники інших категорій (до таких відно­силися керівники підприємств, установ і організацій, їхні
заступники і помічники, головні інженери, головні бух­галтери, головні лікарі, начальники цехів, старші майстри і майстри, керівники управлінь, відділів та ін.).

Водночас було зроблено першу спробу вирішити питання щодо визначення поняття посадової особи і встановити її спеціальні критерії у судовому порядку. Так, 27 березня 1935 року в поста­нові Пленуму Верховного Суду СРСР роз'яснювалося, що до по­садових осіб колгоспів і радгоспів відносяться категорії працівни­ків, які виконують функції адміністративно-господарські та опера-тивно-розпорядницькі. У даній постанові визначення поняття «посадова особа» давалося не через поняття посади, як це було в кримінальному кодексі, а через особливості змісту і характеру службових функцій, хоча сам зміст таких функцій не розкривався.

Подальше визначення поняття і особливостей «посадової осо­би» в адміністративному праві проводилося шляхом класифікації всіх службовців на види. Зокрема, 1.1. Євтіхєєв і А. А. Власов у 1946 р. запропонували розділити всіх службовців на:

1) праців­ників, які виконують винятково господарсько-технічну роботу або функції підсобного господарського обслуговування (допоміж­ний технічний персонал);

2) керівних і оперативних працівників, які виконують функції адміністративно-управлінського характеру, здійснення яких пов'язане з виданням актів управління, спрямо­ваних на настання юридичних наслідків (посадові особи у вузь­кому розумінні цього слова).

Важливий внесок у визначення поняття посадової особи внесли такі відомі вчені-адміністративісти, як С. С Студенікін і Ц. А. Ямпольська, які вважали, що «посадовими особами є ті дер­жавні службовці, які за службовою компетенцією мають право на здійснення юридично значимих дій і, зокрема, видання адмініст­ративних актів». Можна стверджувати, що з цього часу панівною стала обмежувальна тенденція визначення посадової особи.

В адміністративній науці була зроблена спроба дати визна­чення поняття «посадова особа» через виокремлення однієї визначальної ознаки: «фізична особа, яка виконує посадові функції», «державний службовець, який при реалізації своїх службових повноважень має право здійснювати юридично зна­чимі дії, зокрема видавати адміністративні акти», «державний службовець як суб'єкт державно-владних повноважень», «служ­бовець, який здійснює управління людьми, і особа, діяльність якої пов'язана з рухом матеріальних і грошових цінностей», «службовець, який наділений розпорядчими повноваженнями». Така спроба показала, що дати визначення посадової особи через одну визначену особливість неможливо, що зумовило наступні спроби вчених-адміністративістів виділити низку таких особливос­тей. В результаті було запропоновано ряд визначень посадової особи. Так, Ю. М. Старилов запропонував дев'ять ознак і визна­чив, що посадовою особою є громадянин, який:

—займає посаду в державних органах і або органах місце­вого самоврядування, в державних і муніципальних уста­новах тощо;

—реалізує владні повноваження;

—представляє державу і муніципальні утворення;

—має, як і всі державні і муніципальні службовці, права,
обов'язки, обмеження і заборони по службі;

—може застосовувати заходи примусу;

—реалізує повноваження щодо накладення дисциплінарних
стягнень;

—може видавати адміністративні акти;

—здійснює контрольно-наглядові повноваження;

—може бути суб'єктом юридичної відповідальності.

На відміну від такого розширювального переліку ознак поса­дової особи, М. Ф. Забалуєва визначає, що посадовій особі при­таманні тільки три ознаки:

1) управлінські функції;

2) обов'язки щодо забезпечення якості праці інших осіб;

3) владні повнова­ження.

Оскільки окремі державно-службові відносини регулюються нормами трудового права, представниками цієї галузі також робились спроби дати визначення посадової особи. Як правило, в якості ознак посадової особи найчастіше визначались дер­жавно-владні повноваження і право здійснювати юридично зна­чимі дії¹.

Аналізуючи вищеназвані точки зору щодо визначення ознак посадової особи, можна зробити висновок, що такими є:

а) наявність владних повноважень, які спрямовані на прийнят­тя правових актів управління або здійснення юридично значи­мих дій;

б) право на здійснення державно-розпорядницьких повноважень щодо реалізації компетенції державного органу;

в) заміщення посади в державному органі на підставі спеціаль­них актів управління.

Вперше поняття посадової особи на законодавчому рівні за­кріплено в статті 2 Закону «Про державну службу», згідно з якою «посадовими особами вважаються керівники та заступни­ки керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Таким чином, визначення поняття посадової особи дається виходячи із двох основних ознак:

1) посади — керівники та заступники керівників;

2) функцій — організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих.

Однією із ознак посадової особи є посада — визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встанов­лене нормативними актами коло службових повноважень. Досить важливо зазначити, що поняття «посадова особа» не є сумою слів «посада» і «особа». Іншими словами, можна займа­ти певну посаду в державному органі, згідно із штатним роз­писом, але не бути «посадовою особою».

Поняття та сутність посади можна розглядати у трьох аспектах: в статутно-правовому; конкретно-функціональному і бюджетному (фінансовому) розумінні. Статутно-правове ро­зуміння посади включає в себе правове положення держав­ного службовця (тобто, обсяг його функцій та повноважень).

Конкретно-функціональне розуміння посади визначає характерис­тика його компетенції, що відповідає правовому положенню да­ного службовця. У цьому розумінні більший акцент робиться саме на обов'язках державного службовця за його посадою. Стосовно бюджетного (фінансового) розуміння посади слід за­значити, що його особливість проявляється в тому, що кожна посада обов'язково включається до штатного розпису державно­го органу, який враховується в Державному бюджеті України. Посада характеризується двома ознаками:

—вона є частиною організаційної структури державного орга­ну. Посада є незалежною від самого державного службов­ця, а державний службовець не може бути «власником»
посади, яку він займає. Стосовно даної ознаки, посаду
можна визначити, як передбачену в установленому порядку
державним органом первинну структурну одиницю, яка
відображає зміст і обсяг повноважень особи, яка її займає,
і утримується за рахунок фінансування з державного бюд­жету;

—включає в себе частку компетенції державного органу, яка
визначена в нормативно-правових актах. Кожна посада
являє собою сукупність конкретних професійно-кваліфіка­ційних характеристик, які випливають із загальної компе­тенції даного державного органу. Таким чином, займаючи
посаду державного службовця, особа реалізує не свої
власні інтереси, або інтереси третьої особи, а публічно-правові інтереси, які визначаються компетенцією даного
державного органу. При цьому державний службовець не
може виходити за рамки своєї компетенції, яка є складо­вою загальної компетенції державного органу.

Статус кожної посади державного службовця визначається конкретною посадовою інструкцією, яка включає в себе профе­сійно-кваліфікаційну характеристику даної посади, розробляєть­ся на основі Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців і затверджується керівником від­повідного державного органу у межах чинного законодавства та повноважень даного органу. Такі посадові інструкції мають сприяти правильному вирішенню питань розподілу і перерозпо­ділу обов'язків між державними службовцями, забезпечувати єдність при визначенні їхніх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, які до них ставляться.

Важливою ознакою «посадової особи» є ті функції, які на неї покладаються. Функції — це основні напрямки діяльності. Отже функції посадової особи — це основні напрямки її діяль­ності в межах, передбачених чинним законодавством і компе­тенцією державного органу. Законодавець визначає, що сут­ність посадової особи визначають два види функцій: організа­ційно-розпорядчі і консультативно-дорадчі. Однак, суттєвою прогалиною даної статті є те, що в ній не визначається зміст названих функцій, що дає право на їх досить розширене і не­однозначне трактування. Визначення поняття названих функцій не передбачено в жодному нормативно-правовому акті. Тільки постанова Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 р. «Про судову практику в справах про хабарництво», передбачає, що організаційно-розпорядчі функції — це «функ­ції щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудо­вим колективом, ділянкою роботи на підприємствах, в устано­вах чи організаціях...». Іншими словами, це повноваження щодо безпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими або технологічними процесами. Ці повноваження виявляються у правах і обов'язках щодо підбору і розстановки кадрів, прийому і звільнення, в плануванні діяльності підпри­ємства, установи, організації і керівництва ними.

Визначення консультативно-дорадчих функцій відсутнє як у законодавстві, так і у судовій практиці. Виходячи з лексичного тлумачення слів «консультант» — спеціаліст, який дає пора­ди, «радник» — той, хто дає настанови як діяти стосовно Закону «Про державну службу», можна вважати, що консуль­тативно-дорадчі функції — це повноваження щодо розробки проектів нормативно-правових актів і рішень, що видаються посадовими особами, які здійснюють організаційно-розпорядчі функції. Такі функції виконують помічники, радники і секре­тарі Президента України, Голови Верховної Ради України, членів Уряду та ін.

Для порівняння слід відмітити, що ст. 1 Закону від 21 трав­ня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»¹ та ст. 2 Закону від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування» закріплено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого са­моврядування, має відповідні посадові повноваження у здійс­ненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюд­жету. Поряд із цим, позитивним є те, що даний Закон в ст. 2 закріпив, що дія Закону не поширюється на технічних праців­ників та обслуговуючий персонал органів місцевого самовря­дування.

Поняття «посадова особа» визначається і в Кримінальному кодексі. З приводу цього, досить важливо зазначити, що понят­тя «посадова особа» в кримінальному і в адміністративному праві не співпадають. Більше того, новий Кримінальний кодекс України, прийнятий 5 квітня 2001 року, в статті 364 — «Зло­вживання владою або службовим становищем» закріпив визна­чення поняття не «посадової особи» а «службової особи». Від­повідно до даної статті службовими особами визнаються особи, «які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприєм­ствах, в установах чи організаціях незалежно від форми влас­ності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпоряд­чих чи адміністративно-господарських обов'язків, або викону­ють такі обов'язки за спеціальними повноваженнями. При цьому, дана стаття передбачає, що службовими особами визна­ються також іноземці або особи без громадянства, які викону­ють зазначені вище обов'язки. Визначення службової особи через представника влади зумовлює необхідність розкриття його поняття. У чинному законодавстві визначення такого поняття немає. Вищеназвана постанова Пленуму Верховного Суду України роз'яснює, що представник влади — це праців­ник державного органу або установи, який наділений правом у межах своєї компетенції пред'являти вимоги, а також приймати рішення, обов'язкові для виконання фізичними і юридич­ними особами незалежно від їх відомчої належності або підлег­лості. До представників влади належать, зокрема, народні депутати України, депутати Верховної Ради АРК, депутати місцевих рад, судді, слідчі, прокурори, оперативний склад СБУ, працівники міліції і податкової міліції, інспектори державних інспекцій, військові коменданти тощо. Поняття організаційно-розпорядчих функцій розглядалися вище, а організаційно-гос­подарськими обов'язками визнаються повноваження з управ­ління чи розпорядження державним, муніципальним чи при­ватним майном (установлення порядку його зберігання, пере­робки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Важливо зазначити, що в теорії адміністративного права немає єдиної думки з приводу віднесення управління майном до ознаки «посадової особи». Так, Петров Ю. А. до посадових осіб відносить усіх службовців, які тією чи іншою мірою здійс­нюють управління як людьми, так і речами. На противагу йому, О. Т. Усольцев зазначає, що «той, хто керує тільки ре­чами, безпосередньо відповідає лише за власні технічні опера­ції, але не діяльність інших осіб». З цього приводу слід зазна­чити, що переважна більшість службовців, які управляють речами, одночасно здійснюють управління людьми. А це зна­чить, що здійснення адміністративно-господарських функцій також є ознакою посадової особи.

В адміністративній науці посадових осіб класифікують у залежності від різних підстав. Однією з класифікаційних ознак, за якою можливо здійснювати поділ посадових осіб державної служби, є сфера організаційної діяльності. У залежності, від даної ознаки їх можна поділити на три види:

1) посадові особи, які мають лише внутрішньо-організаційні
(начальник автогосподарства) повноваження;

посадові особи, які мають повноваження лише публічного
характеру (слідчий прокуратури);

3) посадові особи, які мають повноваження як публічного, так і внутрішньо-організаційного характеру (начальник податко­вої інспекції).

За ознакою ролі, що виконується, у здійсненні управлінсь­ких функцій посадових осіб можна класифікувати на:

—керівників;

—фахівців, які не мають у підпорядкуванні співробітників,
але здійснюють державно-владні повноваження за поса­дою, у тому числі й такі, що тягнуть настання правових наслідків.

Посадових осіб можна також розглядати з позиції адмініст­ративної деліктоздатності:

—публічні посадові особи, наділені зовнішньо-владними повноваженнями;

—керівники підприємств, установ і організацій;

—посадові особи підприємств, установ і організацій, відпо­відальні в силу займаної посади за забезпечення дотри­мання спеціальних правил, технологічної дисципліни,
спеціальних обов'язків;

—посадові особи підприємств і організацій спеціального
профілю, режим роботи яких вимагає підвищеної відпові­дальності персоналу;

—посадові особи, які працюють на територіях з особливим
правовим режимом.

На особливу увагу заслуговує класифікація, запропонована П. І. Кононовим, який виділяє посадових осіб, наділених держав­но-розпорядницькими повноваженнями (глава адміністрації), і посадових осіб, наділених державно-охоронними повноваження­ми (судді, прокурори, працівники МВС тощо).

Водночас, у залежності від місця служби посадових осіб поділяють на два види — посадових осіб публічної служби, і служби в приватних організаціях.

Посадових осіб можна класифікувати на види у залежності від сфери правового впливу:

1) посадових осіб публічної служби;

2) посадових осіб приватних організацій.

У свою чергу, серед посадових осіб публічної служби можна виділити:

1) посадових осіб державної служби;

2) посадових осіб органу місцевого самоврядування.
Особливої уваги заслуговують питання визначення типів посад в органах державної влади, що знаходять відображення в Указах Президента України від 22 липня 1998 року «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної рефор­ми в Україні» та від 14 квітня 2000 року «Про Стратегію ре­формування державної служби в Україні».

Зокрема у вказаних нормативних актах зазначається, що при побудові системи сучасної державної служби потрібно виходити з чіткого визначення функцій органів державної влади і посадо­вих осіб, створення оптимальної структури управління та розме­жування повноважень кожного органу.

На основі класифікації посад в органах державної влади за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень необхідно законодавчо визначити такі типи посад:

—політичні;

—адміністративні;

—патронатні.

Принципового значення така класифікація набуває у зв'язку зі зростанням у механізмі управління державою ролі політич­ної (конституційної) відповідальності, що, як відомо, може наступити лише для першої категорії посадових осіб.