Конституция как инструмент легализации государственной власти

Как уже отмечалось, легализация государственной власти связана с юридическими процедурами, которые весьма многообразны. В данной статье мы остановимся только на роли конституции как формы легализации государственной власти, ибо демокра­тический способ подготовки и принятия конституции, ее гуманистическое содержа­ние, соответствие деятельности государственных органов ее нормам рассматриваются как главные доказательства процедуры легализации государственной власти. Хотя само по себе принятие конституции свидетельствует, как правило; об определенной стабильности государственной власти, не всегда способы подготовки и принятия основного закона соответствуют требованиям подлинной легализации.

Подготовка проекта конституции осуществляется разными способами. В редких случаях проект создается самим Учредительным собранием, специально избранным для принятия конституции (Италия при подготовке Конституции 1947 г., Индия при разработке Конституции 1950 г.) или парламентом (Конституция Шри-Ланки 1978 г.).

Во всех названных случаях ведущую роль играет специальный (конституционный) комитет, формируемый представительным органом. В России важную роль в разра­ботке проекта Конституции 1993 г. сыграло Конституционное совещание, состоявшее из назначенных указами Президента РФ представителей федеральных государствен­ных органов, выделенных ими функционеров политических партий, предпринима­телей, субъектов федерации и др. Во многих постсоциалистических странах (Болга­рия, Венгрия, Польша, Чехословакия и др.) в разработке новых принципов консти­туции или изменений, вносимых в прежние конституции (новая редакция), принимали участие «круглые столы», «гражданские ассамблеи» представителей государственных органов, различных партий, профсоюзов и общественных движений.

В большинстве стран проект новой конституции разрабатывает конституционная комиссия, создаваемая представительным органом, президентом, правительством. Проект Конституции Франции 1958 г. (помимо этого текста в Конституцию Франции входят еще два документа – Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г.) был подготовлен конституционной комиссией, назна­ченной правительством, и вынесен на референдум, минуя парламент. В ФРГ проект действующей Конституции 1949 г. был подготовлен парламентским советом, состояв­шим из представителей региональных парламентов (ландтагов земель), и одобрен командованием западных оккупационных войск. В Алжире проект Конституции 1989 г., вынесенный на референдум, подготовила группа советников президента. После военных переворотов проект постоянной конституции нередко разрабатывает­ся назначенными правительством комиссиями, затем он обсуждается в Учредитель­ном собрании, частью избранном, а частью назначенном военными (Турция в 1982 г., Нигерия в 1989 г. и др.).

При предоставлении независимости бывшим колониальным странам проекты конституций готовились министерством колоний (Нигерия в 1964 г.), местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар в 1960 г.), на заседаниях «круглых столов», где присутствовали представители партий или национально – освободительных движений, а руководили заседаниями высокопоставленные чинов­ники метрополии (Зимбабве в 1979 г.).

В странах тоталитарного социализма использовалась иная процедура подготовки проекта. Он разрабатывался по инициативе Центрального комитета (Политбюро) коммунистической партии. Этот же орган создавал конституционную комиссию, ко­торая обычно утверждалась парламентом, устанавливал основные принципы будущей конституции, одобрял проект и представлял его для принятия парламентом или на референдум. В социалистических странах, а также в так называемых странах со­циалистической ориентации (Южный Йемен, Эфиопия и др.) проект до его принятия выносился на общенародное обсуждение. Обычно проводилось много собраний, обсуждение освещалось в средствах массовой информации. Практические же результаты таких обсуждений были, как правило, весьма незначительны, поскольку принци­пы конституции предопределены правящей партией. Но в некоторых странах (СССР, Куба, Бенин, Эфиопия и др.) по результатам обсуждения народом в проект вносились существенные, а в отдельных случаях весьма важные поправки.

С точки зрения легализации государственной власти стадия обсуждения не имеет существенного значения (для легализации важно, чтобы конституцию принимал законно уполномоченный на то орган), но с точки зрения легитимации всенародное обсуждение проекта может имёть огромное значение. Этот процесс внедряет в созна­ние населения сопричастность в подготовке основного закона, убеждение, что уста­навливаемый конституцией порядок отражает его волю.

В наибольшей степени вопрос о легализации государственной власти связан не с подготовкой проекта, а с процедурами принятия конституции и ее содержанием. Одним из наиболее демократических способов считается принятие конституции специально избранным для этой цели Учредительным собранием. Первым собранием такого рода был Филадельфийский конгресс США, принявший действующую до сих пор Конституцию 1787 г. Учредительными собраниями в последние годы приняты конституции Бразилии 1988 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Колумбии 1991 г., Камбоджи 1993 г., Перу 1993 г. и др. Однако Учредительное собрание не всегда, как отмечалось, формируется путем выборов, а иногда состоит из частично назначенных членов. Кроме того, Учредительное собрание нередко играет роль консультативного органа, поскольку принятие им конституции утверждалось военными властями, которые иногда вносили в текст поправки (Гана, Нигерия, Турция и др.). Все это снижает степень легализации государственной власти, ее органов, создаваемых в соот­ветствии с такой конституцией.

Легализация государственной власти может быть осуществлена конституциями, принятыми обычными парламентами, избранными для текущей законодательной работы. Так была принята Конституция СССР 1977 г., Нидерландов 1983 г., Папуа – Новой Гвинеи 1975 г. Однако некоторые из таких парламентов для целей принятия конституции объявляют себя Учредительными собраниями (например, в Танзании в 1977 г.), а затем продолжают работать как обычные парламенты. Такое преобразо­вание призвано повысить степень легализации государственной власти.

Все чаще конституции в современных условиях принимаются путем референдума. Теоретически прямое голосование избирателей обеспечивает наибольшую легализацию государственной власти. Так были приняты Конституции Франции 1958 г.; Египта 1971 г., Кубы 1976 г., Филлипин 1967 г., России 1993 г. На практике, однако, референдум может использоваться по-разному. Без предварительного обсуждения проекта в парламенте, населением, избирателям бывает трудно разобраться в таком сложном документе, как конституция. Нередки случаи использования референдума или для принятия реакционных конституций (например, в Греции в 1978 г. при режиме «черных полковников»). Иногда конституции тоталитарных режимов (Бирмы 1974 г., Эфиопии 1987 г. и др.) после референдума утверждались (или подтверждались) избранными на основе этих конституций парламентами. Формально такой двойной процесс легализации надежно узаконивал государственную власть, но по своему содержанию она не соответствовала демократическим принципам. Некоторые способы принятия конституций даже формально не влекут за собой легализацию государственной власти. Таковы конституционный акты военных режимов, конституции, утверждавшиеся военными правительствами в Турции, Нигерии и других странах, конституции, принятые съездами и другими высшими органами правящих партий в 70-х годах в Конго, Анголе, Мозамбике, октроированные монар­хом или метрополией конституции.

Легализация государственной власти неразрывно связана с содержанием консти­туций. Реакционные конституции, принятые даже с соблюдением необходимых про­цедур, на деле могут создать лишь лжелегализацию. Это объясняется не только тем, что принятие таких конституций иногда осуществляется в обстановке обмана и насилия, но и тем, что определенным силам удается включить в конституции поло­жения, противоречащие общедемократическим принципам, выработанным челове­чеством и закрепленным в основополагающих международно-правовых актах (Устав ООН 1945 г., Пакты о правах человека 1966 г. и др.). Конституции многих стран признают, что такие принципы имеют приоритет по отношению к внутреннему праву страны. Положения конституций, нарушающие права человека (например, в ЮАР до 1994 г.), провозглашающие единственно допустимую идеологию (например, мобутизм по Конституции Заира 1980 г.), противоречащие суверенитету народа (положения Конституции Алжира 1976 г. о принадлежности политической власти единственной разрешенной партии – Фронту национального освобождения) и т.д., исключают под­линную легализацию государственной власти, так как противоречат общепринятым международным нормам и принципам. Они являются одновременно нелегитимными, ибо противоречат демократическому сознанию народов.