Главная Случайная страница


Полезное:

Как сделать разговор полезным и приятным Как сделать объемную звезду своими руками Как сделать то, что делать не хочется? Как сделать погремушку Как сделать так чтобы женщины сами знакомились с вами Как сделать идею коммерческой Как сделать хорошую растяжку ног? Как сделать наш разум здоровым? Как сделать, чтобы люди обманывали меньше Вопрос 4. Как сделать так, чтобы вас уважали и ценили? Как сделать лучше себе и другим людям Как сделать свидание интересным?


Категории:

АрхитектураАстрономияБиологияГеографияГеологияИнформатикаИскусствоИсторияКулинарияКультураМаркетингМатематикаМедицинаМенеджментОхрана трудаПравоПроизводствоПсихологияРелигияСоциологияСпортТехникаФизикаФилософияХимияЭкологияЭкономикаЭлектроника






ОРГАНИЗАЦИОННО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ





 

Организационно-институциональный подход к анализу решений опирается на довольно разноплановые дисциплинарные и теоретические основы. К ним относятся прежде всего концепты принятия решений, сложившиеся в рамках организационной теории, а также множества моделей «старого» и «нового» институ- ционапизма, разработанных специалистами по политической науке и публичному праву, политической истории и социологии. М. Хилл замечает по этому поводу, что «ключевое воздействие институционального подхода на исследование политико-управленческого процесса, так же как и в случае с теорией политических сетей, явно связано с импортированием ряда идей из организационной социологии». Таким образом, можно констатировать, что в деле становления организационно-институционального подхода к анализу политических решений живое участие принимали социологи и управленцы, политологи и юристы. Кроме того, в 1950-60-е годы на стыке социологии и психологии организаций, менеджмента и государственного управления постепенно формируется организационная теория (ипи теория организаций) как относительно самостоятельная научная дисциплина, также оказавшая воздействие на разработку моделей принятия решений. На формирование же современных версий организационно-институционального подхода повлияли два основных течения:

 

1) традиционный, или «старый», институционализм, ставящий впереди всего прочего изучение формальных структур, официальных норм и уходящий «корнями» в работы правоведов и социологов, историков и политологов классической школы;

 

2) организационный институционализм (включающий в себя «новый» институционализм), сформировавшийся во второй половине XX века на стыке менеджмента, социологии и психологии и особенно серьезное внимание уделяющий анализу неформальных иерархий и неофициальных правил игры в деятельности государственных органов.

 

В общем и целом, на сегодняшний день сложились три базовых направления в границах организационно-институционального подхода:

 

1) социологический институционализм;

 

2) организационное поведение;

 

3) политический институционализм.

 

Остановимся на краткой характеристике указанных разновидностей организационно-институциональной модели.

 

Первые работы таких представителей организационной социологии, как Филипп Сепзник, появились еще в 1940-50-е годы. Позднее, в 1970-80-е годы, выходят книги других ученых (Дж. Марч, Дж. Опсен, П. ди Маджио и др.), совокупно разработавших концепцию, которая получила в итоге название «новый институционализм». В чем же состоит данный подход к анализу механизма принятия государственных решений? Прежде всего следует заметить, что труды по социологии организаций первоначально имепи в основе системные и структурно-функциональные идеи для интерпретации внутриорганизационных отношений. У. Парсонс отмечает, что представлявший эту линию американский ученый Ф. Селзник в 1950-е годы пытался использовать структурные принципы для анализа организаций как комплексных и органических микросистем, находящихся в процессе адаптации ко своей внешней и неопределенной среде, примерно в то же время, когда Д. Истон разрабатывал модель функционирования макросистемы, которая затем легла в основу стадиально-циклической концепции принятия политических решений. И все же в центре внимания Ф. Сепзника находится анализ институтов, которые борются за свое выживание, процветание и приспособпение к окружающему миру. Более умеренный взгляд на ропь внешнего контекста по сравнению со внутренней структурой организации был представлен в совместном труде Дж. Марча и Г. Саймона «Организации» (1950), где предлагалось синтезировать и сбалансировать анализ внутренней и внешней среды организации. По сути дела, именно эти ранние идеи Ф. Сепзника и Дж. Марча легли в основу двух основных разновидностей социологического институционализ- ма, которые можно условно обозначить как «открытая» (или «ин- вайроментальная» от английского слова «environment») и «синтетическая». Рассмотрим их по отдельности и несколько подробней. Начнем с первой, или так называемой «открытой», модели социологического институционализма. В своем классическом исследовании «Органы власти долины Теннесси и жизненные основы» (1949) Ф. Сепзник проанализировал ситуацию, сложившуюся в 1930-40-е годы в системе государственного регулирования регионом в бассейне реки Теннесси после принятия Конгрессом США закона о децентрализации региональных институтов. Это был один из наиболее важных экспериментов по институциональной перестройке управления, предпринятый в рамках «Нового курса» Ф. Рузвельта. Ф. Селзник делает из своего эмпирического исследования ряд весьма важных теоретических выводов.

 

Во-первых, государственная организация, принимающая решения, в определяющей степени зависит не от собственных официапьных цепей и формальной структуры, а от вызовов и факторов, идущих из внешней социальной ипи институциональной среды, которые содержат давление групп интересов и других организаций. В процессе управления регионом Теннесси государственные органы вынуждены были отклониться от первоначальных цепей именно под давлением различных факторов внешней среды. Во-вторых, государственная организация сама оказывает влияние на окружающий ее социальный и природный миры, нередко выступая агентом их изменений. Другими словами, сильная и эффективная организация может менять свою внешнюю среду. В-третьих, американский социолог фактически разграничивает внешнее, институциональное измерение организации с ее внутренней, неформальной структурой. Если в термин «организация» Ф. Сепзник вкладывает инструментальное содержание, обозначая им, скорее, сознательно скоординированную систему действий, то под названием «институт» он понимает адаптивный и комплексный организм, реагирующий на социальные требования и внешнее давление. В итоге государственные органы призваны для выполнения институциональных функций прежде всего принимать решения, которые в реальной жизни постоянно корректируются под давлением факторов агрессивной и неопределенной социальной среды. Линию обоснования «открытой» модели принятия решений в организациях продолжили в 1980-90-е годы американские социологи Пол ди Маджио и Уолтер Пауэпп, разработав концепцию «институциональной изоморфности» и «организационного поля». Эти двое ученых начинают свой анализ с критического разбора так называемой «закрытой», бюрократической модели организации, восходящей еще к политико-социологическим взглядам М. Вебера, который считал, что «железная клетка» бюрократии является необходимой и рациональной формой регулирования капиталистической экономики. Вместо «железной клетки» и «закрытой» модели бюрократического принятия решений П. ди Мад- жио и У. Пауэлл предложили альтернативную «открытую» модель «организационного поля». Под последним ими подразумевается совокупность организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу социальной жизни. К примеру, Министерство здравоохранения РФ вынуждено работать в особом «организационном поле» социальной политики, которая включает в себя организации инвалидов, профессиональные ассоциации врачей, частные фирмы, поставляющие лекарства и оборудование, страховые учреждения и многие другие. Отсюда следует, что любой государственный орган принимает решения в определенной институциональной среде, включающей государственные ведомства и общественно-политические объединения, другие коммерческие и некоммерческие организации. В «организационном поле» принятия государственных решений вокруг них сталкивается множество заинтересованных организаций, имеющих разнородные цели, статусы и роли.

 

Но и этим еще концепт «оргполя» не ограничивается. «Организационное поле» в той ипи иной сфере управления образует некую матрицу-иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате взаимозависимости организаций и структуризации социального пространства, содержащую распределение компонентов по доминирующим позициям и коалициям, информационный обмен, а также основы взаимопонимания для участников данного поля. В этих условиях в организационном попе определенных решений проявляется феномен «изоморфности», базирующийся на трех механизмах: 1) принудительном; 2) миметическом; 3) нормативном. Первый из них, механизм принуждения, обусповпен жестким воздействием внешних формапьных и неформальных, официальных и социокультурных ограничений. Например, партийные организации, борющиеся за места на парламентских выборах, вынуждены корректировать свою политику в соответствии с ограничениями законодательства о партиях и выборах, а кроме того, с учетом неформальных социокультурных правил игры на электоральном попе в разных регионах Российской Федерации. Второй изоморфный механизм «миметики» связан с подражанием или имитацией организацией тех или иных стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле. К примеру, в ряде российских'муниципапитетов, сталкивающихся с проблемами поддержки малого бизнеса, внедряются модели бизнес-инкубаторов и консультативно-совещательных советов, опыт и принципы работы которых постепенно заимствуются другими районными и местными органами. Третий нормативный механизм обусловлен профессионализацией персонала организаций и формированием общекорпоративной культуры. Сегодня существуют самые различные ассоциации, объединяющие мэров, губернаторов, судей, депутатов, экспертов, лоббистов и многих других профессионалов, способствующие обмену информацией, символами и идеями, что с неизбежностью приводит к известному усилению однородности и единообразия в государственном управлении. В итоге своих рассуждений об изоморфности в управленческом процессе П. ди Маджио и У. Пауэлп пришли к выводу об определяющей роли «открытого» организационно-институционального контекста в механизме принятия решений.

 

Нескопько иной точки зрения придерживаются сторонники «синтетической» разновидности социопогического институциона- лизма. Наиболее известные ее представитепи — американские социологи Дж. Марч и Дж. Олсен обращают особое внимание на содержание понятия «институционального порядка». Они отмечают в своего рода программной статье «Новый институциона- лизм: Организационные факторы в политической жизни» (1984), что традиционная политическая теория рассматривает проблему порядка либо в ракурсе «политического договора», который находит свое выражение в виде конституций, законов и прочих стабильных правил, либо обращается к рассмотрению «морального долга», чаще всего опирающегося на религиозные нормы.

 

В это же время современная политическая теория, по мнению Марча и Олсена, фактически уходит от изучения двух иных видов порядка: во-первых, порядка, основывающегося на разуме, и, во-вторых, порядка, устанавливаемого в результате соперничества и принуждения. «Разумность обеспечивается проведением в жизнь принципов рационального и целенаправленного действия, находя институциональное выражение в иерархическом построении цепей и средств (и отсюда с формальной стороны в планомерной работе институтов), — поясняют Дж. Марч и Дж. Олсен, добавляя затем: — Соперничество и принуждение проявляются в стереотипах конфликта интересов, властвования, торга, выживания и войны, находя свое выражение в процессах выборов и принятия решений». С точки зрения авторов методологии «нового» институционализма, упомянутое понимание политического порядка как совместной деятельности и общения людей, основывающихся на договоре и долге, рациональности и цепеполагании, соперничестве и конфликте, должно быть дополнено еще шестью концептами, а именно исторического, темпорального, эндогенного, нормативного, демографического и символического порядков. К чему же сводится содержание этих концептов, характеризующих с разных сторон институциональный порядок? Во-первых, исторический аспект политического порядка связан с влиянием институтов на ход исторического процесса, в результате которого происходят изменение и адаптация самого политического дизайна. Идет своего рода «обучение» институциональных общностей на собственном историческом опыте с последующей корректировкой их организационного дизайна, где существенную роль играют стандартные процедуры, профессиональные функции и квалифицированная экспертиза. Говоря обыденным языком, принимающие решения политические органы должны уметь извлекать уроки из предшествующего опыта и, попросту говоря, «не наступать на одни и те же грабли». Во-вторых, следующей характеристикой институтов выступает темпоральный порядок, связанный со временными ограничениями в принятии (t осуществлении государственных решении. Характер связей внутри и вокруг институтов часто имеет вовсе не детерми- национный, а ситуационный смысл в силу эмерджентного характера прихода и ухода разных событий и проблем. Возьмем, к примеру, деятельность Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, которое пока не в силах просчитать и спрогнозировать в причинно-следственном ключе все возникающие стихийно события, обусловленные землетрясениями и наводнениями. Поэтому в госполитике значительное место занимают не только механизмы тотального предупреждения кризисов, но и механизмы оперативного реагирования на появление острых проблем. В-треть- их, несмотря на то что в определенный момент институты подвергаются воздействию внешней среды, в них существует и свой эндогенный порядок. Он выражен в организации интересов и распределении приоритетов в институциональном общении, а также в воспроизводстве иерархии властных статусов и рангов, способах внутреннего контроля, что в конечном итоге приводит к позитивным ипи негативным результатам функционирования всей организационной системы принятия решений. Четвертым характерным аспектом деятельности политических институтов является нормативный порядок, который включает в себя систему правил, опирающихся на категории обязанности и долга, которые далее задают социальные роли и принципы. И в то же время (как было уже ранее замечено в анализе бихе- виоралистской модели) там, где индивидуальные нормы лидера якобы замещают или подменяют (replacement) правила принятия политических решений, при оценке динамики нормативной структуры ее сложный комплекс нередко сводится к статичной норме, исповедуемой тем ипи иным индивидом. Дж. Марч и Дж. Опсен в силу этого обосновывают положение, согласно которому для выяснения содержания нормативной структуры требуется «конвенциальное» видение правил принятия решений, когда все действующие нормы соотносятся между собой, учитываются их двойственность и противоречивость, также как и возможность со временем трансформации всей иерархии норм в целом.

 

Пятой составляющей политического порядка выступает, по мнению американских ученых, так называемая «демографическая» компонента. Организационная жизнедеятельность институциональной общности складывается из частных жизней входящих в нее отдельных людей, а их коллективное поведение выглядит как конструкция, образующаяся из индивидуальных действий. Организационная жизнь института так ипи иначе привязана к жизни гражданина. Эта взаимосвязь проявляется по-разному: как напрямую, когда социально-демографический состав впияет на интересы, ценности и цели организации, так и косвенно, еспи руководящие и управленческие кадры рекрутируются и ротируются из составляющих ее индивидов. Получается, например, так, что карьера в госаппарате для того или иного чиновника весьма тесно увязывает организационную и личную сферы его жизни. В качестве последнего, шестого, измерения политических институтов Дж. Марч и Дж. Олсен выделяют «символический» порядок. Оказывается, что далеко не только официальные нормы образуют определенный институциональный порядок, но и неформальные правила и символы, ритуапы и обычаи и даже мифы и церемонии. Так называемое «символическое поведение» участников принятия решения в недрах политического института имеет стратегическое значение, поскольку социокультурные стереотипы модифицируют смысл многих формальных правил, а иногда и вовсе их искажают. И поэтому лишь продукт взаимодействия официальных и неофициальных символов дает основу для инструментально эффективной и социокультурно адекватной работы политических организаций. Таким образом, модель «нового» социологического институционапиз- ма Дж. Марча и Дж. Олсена базируется на принципах многомерного анализа функционирующих и меняющихся попитичес- ких институтов, организационная жизнь которых развивается в соответствии как с формальными нормами и процедурами, так и с неформальными правилами, обычаями, ритуалами и т. д.

 

В наиболее «радикальном» варианте социологический инсти- туционализм нашел свое проявление в начале 1970-х годов в ранней модели Дж. Марча и Дж. Олсена, разработанной совместно с М. Кохеном и попучившей метафорическое название «мусорной корзины» (garbage can). В чем же состоит суть этой «радикапь- ной» версии? Согласно данной схеме институционального анализа, система принятия политических решений состоит из четырех относительно автономных и экзогенных потоков: проблем, их решений (solutions), принимающих решения лиц и, наконец, диапазонов выбора. В силу того, что по времени появление проблем далеко не всегда совпадает с разработкой вариантов их решения, а приход способных управленцев нечасто происходит одновременно с открытием «окна возможностей» для принятия решений из-за недостатка ресурсов или ограничений, вызванных обстоятельствами, институты нередко «сбрасывают» то проблемы, то варианты их решения, а то и прочие компоненты в своего рода «мусорную корзину». Нередко в ходе принятия решения ЛПР делает выбор варианта либо в отсутствие четкого определения и структурирования проблемы, либо (даже при наличии последнего) когда миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Иначе говоря, уровень динамики указанных параллельных потоков, составляющих принятие политических решений, различается по темпам и фазам, и поэтому в результате использования данной метафоры «путь формирования публичной политики напоминает способ наполнения корзины мусором». Конечно, подобная интерпретация принятия решений как спонтанного и хаотичного потока (или потоков) вызывает определенные возражения. Во-первых, в условиях «неконтролируемой энтропии» принятие решений становится объектом интуитивных и реактивных импровизаций политиков и администраторов. Во-вто- рых, отсюда следует, что само моделирование публичной политики сводится лишь к изучению отдельных случаев, из которых методом «проб и ошибок» извлекаются некие попезные уроки. Интересно, что со временем сами авторы этой радикальной концепции перешли на бопее умеренные позиции. В одной из последних своих статей Дж. Марч и Дж. Олсен утверждают, что смоделировать определенные институциональные рамки принятия политических решений все же представляется возможным. Институты задают вполне четкие купьтурно-симвопические и норматив- но-регулятивные форматы для деятельности агентов принятия решений. «Постольку поскольку политические акторы строят свою деятельность проходя через выбор ее вариантов, то им приходится держать в голове четкие представления альтернатив и их последствий, приоритетных интересов и стратегических целей, которые в значительной степени определяются тем институциональным контекстом, в рамках которого оперируют эти игроки».

 

В приведенном описании модели «нового институционализ- ма» (в его социологической интерпретации) заметно наличие немалого числа «точек разрыва» между «микроуровнем» деятельности отдельных акторов и «макроуровнем» институциональной системы. Для того чтобы преодолеть эти разрывы, американским политологом Элионор Остром в 1980—90-е годы была предпринята попытка синтезировать модель «нового инсти- туционализма» с теорией «рационального выбора». Э. Остром попыталась соединить в рамках своей концепции ППР индивидуальные действия с институциональными правилами. С одной стороны, точкой отсчета в анализе принятия решений выступают действия индивидуальных акторов, опирающихся на определенные ресурсы, интересы и приоритеты. Кроме того, каждый индивид, участвующий в политико-управленческом процессе, постоянно попадает в различные контексты ситуации принятия решений (decision situations). Но, с другой стороны, всякая ситуация принятия решения, в которой оказывается индивидуапь- ный актор, в свою очередь есть продукт функционирования определенных институциональных правил, регулирования известных общественных ресурсов (ипи благ), воздействия социо- экономических условий и давления общественного мнения. Говоря марксистским языком, принятие политических решений здесь является продуктом взаимодействия «субъективного фактора» (индивидуальная активность) с комплексом «объективных факторов» (правила, ресурсы, условия среды и т. д.). Далее Э. Остром удается разработать классификацию институциональных правил, с помощью которых происходит агрегирование индивидуальных действий в коллективные решения, распределение индивидов по властным ролям и позициям, а также формирование коммуникаций между акторами, играющими в принятии решений разные роли. Между индивидуальным голосованием гражданина и принятием конституции на всеобщем референдуме довольно нелегко установить прямые и непосредственные причинно-следственные связи. Еще сложнее вскрыть обратные связи, устанавливающие влияние конституционных норм на политическое участие индивнда. Для того чтобы объяснить опосредованный характер воздействия государственных решений на индивидуальное поведение, Э. Остром выделяет три взаимосвязанных между собой уровня институционального анализа: операциональный, коллективный и конституционный. На нижнем, операциональном, уровне тот или иной государственный орган вырабатывает свон ведомственные решения. На уровне так называемого «коллективного выбора» принимаются правовые акты, на основе которых регламентируется деятельность государственных органов, а на верхнем, конституционном, уровне задаются высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодательных органов и, в том числе, федерального парламента. Таким образом, отсюда, во-первых, следует, что деятельность по принятию решений носит иерархический характер: работа ЦПР на более высоких уровнях задает правила принятия и исполнения решений для госорганов более низкого уровня и т. д. Во-вторых, рядовые граждане действуют в основном по операциональным правилам нижнего уровня, тогда как нормы конституционного и коллективного уровней выступают для них лишь в качестве опосредованных низовыми процедурами ориентиров. Следующее крупное направление, существующее в границах организационно-институционального подхода, получило название «политического институционализма». Эта концепция, в отличие от уже разобранного «социологического институционализма» (который в основном выводит вперед роль социальной среды организации), исходит из идей автономии государства и доминирования внутренних механизмов институтов. Это направление получило довольно широкое развитие в 1980-90-е годы и связано с работами Т. Скокпол, П. Эванса, П. Холла, С. Линдера, Б. Питерса, Р. Уивера, Б. Рокмана и ряда других ученых. Отличаясь по своему генезису от социологического институционализма, который появился на стыке теории, социологии и психологии организаций, последняя модель в чистом виде является порождением современной политической науки, будучи известной реакцией на господство в период 1960-70-х годов системного и структурно-функционального подходов. Доминирование системного подхода и преобладание исследования факторов социальной среды политической системы привели к тому, что внутреннее содержание политических институтов во многом осталось «черным ящиком».

 

Одним из первых разработчиков данной модели выступила профессор Гарвардского университета Теда Скокпол, предложившая возродить на новой основе изучение государственных институтов в известной статье «Возвращая государство на свое место». Здесь она утверждает, что государственные институты продемонстрировали способность к продолжительному и стабильному существованию во многих западных странах, где публичная политика разрабатывалась прежде всего чиновниками внутри тех или иных госорганов. Далее указывается, что автономия государственных институтов зависит от трех обстоятельств: международных позиций государства, воспроизводства внутреннего порядка и организационных условий, позволяющих официальным лицам разрабатывать и проводить публичную политику. Американский политолог вовсе не отрицает роль экономических, социальных и культурных факторов в принятии решений, и все же в центр анализа ею вводится относительно автономный институциональный контекст государственной политики, который в свою очередь вовлекает в исследование госбюрократию в качестве основного его объекта. Т. Скокпоп особо выделяет возрастание властных возможностей органов исполнительной власти и по «вертикали» (от федеральной до местного уровня), и по «горизонтали» (сквозь все отрасли государственного управления). При этом она отмечает высокий консерватизм и неподатливость к инновациям американской институциональной системы принятия государственных решений, до сих пор «одной ногой стоящей в XIX веке». В качестве продолжения линии развития политического ин- ституционапизма следует добавить коллективную работу с довольно провокативным названием: «Имеют ли институты вес?» (1993), вышедшую под редакцией Р. Уивера и Б. Рокмана. Этот труд состоит из общей модели, разработанной этими двумя учеными, а также множества разобранных прецедентов в разных областях государственно-публичной политики: энергетики, пенсионного страхования, промышленности и бюджета, экологии и торговли, которые были проведены в таких развитых странах, как США, Великобритания, Нидерланды, Канада, Франция, Германия и Япония. В чем же заключается содержание общей модели, и к каким выводам приходят авторы данного коллективного проекта?

Логика развертывания модели, построенной Р. Уивером и Б. Рокманом, сводится к следующему. Институциональный формат стимулирует (или, наоборот, сдерживает) процесс принятия решений, уровень разработки и осуществления государственной политики, что в свою очередь влияет на способность правительственных органов адекватно предпринимать стратегический выбор и добиваться качественных политико-управпенчес- ких результатов в экономической, социальной и прочих областях. Р. Уивер и Б. Рокман делают ряд обобщающих заключений в отношении роли институциональных структур в процессах политического управления, которые, в известной мере, скорректировали наиболее оптимистические предположения об определяющей роли политических институтов:

1) несмотря на то что институциональный формат оказывает существенное влияние на уровень государственного управления, его воздействие носит в основном дискретный характер;

2) отдельные институциональные условия нередко могут вызвать как потенциальные возможности, так и риски угроз для некоторых характеристик управления; 3) способности к эффективному принятию решений могут существенно различаться в разных отраслях госуправпения даже в границах одной политической системы;

 

4) институциональное воздействие на эффективность государственной политики проявляется через качество принимаемых решений;

 

5) парламентские системы ППР ничем не эффективнее президентских систем, и наоборот;

 

6) «разделенный» партийный контроль над деятельностью органов законодательной и исполнительной власти осложняет управленческий процесс, особенно в плане формирования приоритетов государственной политики;

 

7) различия в электоральных нормах и моделях могут иметь для публичной политики не меньшее значение, чем сами институты управления;

 

8) в границах институционального устройства особо востребованы способности к обмену ресурсами;

 

9) правительство вполне способно преодолевать определенные институциональные ограничения, создавая уравновешивающие их механизмы68.

 

В заключение Р. Уивер и Б. Рокман приходят к некоторому итоговому выводу, результирующему это довольно масштабное сравнительное исследование институциональных систем принятия политических решений. Во-первых, концентрация властных полномочий в центральных институтах для повышения эффективности государственной политики в различных странах и областях управления дает весьма гетерогенные результаты: от самых позитивных до негативных. Во-вторых, оказалось, что связь между институциональным устройством и эффективностью госполитики вовсе не прямая, а опосредована условиями и проблемами страны (по сути, все той же внешней социальной средой), которые порой и вызывают к жизни новые институциональные структуры с тем, чтобы повысить уровень управления страной.

 

Итак, круг опять замкнулся. Институциональный анализ с позиции автономии государства вновь возвращает нас к признанию весомой для принятия политических решений роли социальной среды, экономических и культурных факторов и в особенности социальных интересов и идей акторов. Акторы вместе со своими интересами и идеями также влияют на характер деятельности политических институтов. Именно в подобном ключе дает интерпретацию политических институтов Питер Холл в известной монографии «Управляя экономикой: Политика государственных интервенций в Великобритании и"См.: Weaver R., Rock man В. Assessing the Effects of Institutions //Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad / Ed. by R. Weaver and B. Rockman. Washington, 1993. p. 446-453.

 

10 Принятие ПР

 

Франции». Модель политического институционализма охватывает более широкий объект в сравнении с подходами Т. Скокпол, Р. Уивера и Б. Рокмана. Политические институты выражают взаимодействие компонентов общества и органов государства. Предметом анализа П. Холла выступает сравнительное изучение принятия решений в процессах развития экономической политики в Великобритании и Франции послевоенного периода. Он выделяет пять структурных характеристик влияния политических институтов: 1) организация труда; 2) организация капитала; 3) организация государства (законодательной и исполнительной власти); 4) организация национальной политической системы (электоральные и партийные системы); 5) структурное положение страны в международной системе. Из этого перечня характеристик видно, что институциональное устройство получает довольно широкую трактовку.

 

В разработанную институциональную модель П. Холл включает ряд принципиальных положений. Во-первых, институциональные условия оказывают существенное влияние на властный статус акторов, объем их полномочий и ответственности при принятии решений. Во-вторых, институциональный дизайн воздействует на формирование конфигурации интересов и идей отдельных участников ППР. Особо подчеркивается роль идеологии, которая соединяется с материальными средствами политической организации, что позволяет распространять ее в различных общественных стратах: от элитных и бюрократических групп до широких слоев населения. Последнее утверждение довольно явно коррелирует с ранними идеями В. И. Ленина о соединении организационной работы партии с продвижением марксистской идеологии в массы, высказанной им в работе «Что делать?» (1902). Идеи и представления ЛПР вовсе не являются какими-то внешними (экзогенными) по отношению к институциональному механизму принятия решений факторами, а предстают его внутренним компонентом, обеспечивающим ориентиры действий. В-третьих, П. Хопл критикует идею сторонников экономического подхода к политике, касающуюся свободного выбора ЛПР (хотя за ними и признается наличие «свободной воли»), а также вытекающее из этого положение о том, что формирование той или иной структуры следует за разработкой и выбором политической стратегии. В итоге им делается вывод о том, что ЛПР (личности) и ЦПР (организации) свободны в выборе вариантов политических решений только в четко определенных границах институционального устройства, которое структурирует их интересы й"позиции, стратегии и действия. Поэтому изменить ин- ституционапьную структуру принятия государственных решений гораздо труднее, чем провести организационную перестройку управления частной фирмы, производящей сосиски. Политико-институциональная модель, в авторской версии П. Холла, содержит вывод о наличии прямых и обратных связей между деятельностью агентов, участвующих в принятии решений, интересы и идеи которых «встроены» в институциональный механизм, и функционированием институциональной организации, достаточно жестко ограничивающей свободу маневра ЛПР в ходе подготовки и осуществления государственных решений.

 

И наконец, мы подошли к анализу последней, третьей, крупной разновидности организационно-институционального подхода — модели «организационного поведения (или процесса)» профессора Гарвардского университета Грэма Аллисона, о которой уже кратко было упомянуто в главе 1. Остановимся на ней чуть более подробно. Г. Аллисон одним из первых попытался использовать в анализе внешней политики парадигму организационного поведения. Для рубежа 1960-70-х годов этот подход выглядел как весьма новаторский. К чему же сводит Г. Аллисон логику организационного поведения? Правительство видится Г. Аллисону прежде всего как «огромный конгломерат достаточно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью». Поэтому принятие правительственных решений может быть истолковано в значительной степени как практические действия (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. Иными словами, центр анализа принятия решений смещается в данной модели на изучение «организационной логики», то есть работы организационных процедур и регламентов, комплексных взаимодействий как внутри государственных органов, так и между ними и, наконец, стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения. Основной тезис в концепции Г. Аллисона сводится к утверждению, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия как определенного итога функционирования государственной организации в цепом, которое в свою очередь складывается из акций составляющих ее ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга. В «Энциклопедии попитики и управления» в этой связи подмечается определенное сходство данной модели с концепцией Ч. Лин- дблома. И здесь и там в центре внимания находятся борьба и компромиссы между участниками принятия решений, а организационные изменения носят инкрементальный характер71.

 

Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно свести к «организационным выходам» (organizational outputs). Г. Аллисон интерпретирует в таком духе ситуацию, связанную с принятием внешнеполитических решений госорганами США и СССР в условиях Карибского кризиса 1962 года. С его точки зрения, даже столь острые ситуации принятия решений развиваются в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, что задает некую логику организационного поведения. Отсюда вытекает, что принятие политических решений политиками и администраторами в огромной степени зависит от так называемых «способностей организации».

 

7] Kelly R., Palumbo D. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics / Ed. by M. Hawksworm and M. Kogan. L.; N. Y., 1992. P. 649-650.

 

Далее американский политолог для характеристики организационной модели вводит целый ряд специальных концептуальных положений, развивающих изложенный выше базовый тезис. Во-первых, все государственные органы, играющие роли политических акторов, являются комплексом составляющих их суборганизаций. Например, министерства и госкомитеты в РФ или департаменты и агентства в США в свою очередь состоят из отраслевых и территориальных органов. Г. Аллисон приводит иллюстрацию с Департаментом обороны США, распадающимся на структурные подразделения, связанные с авиацией, флотом, сухопутными силами и т. д. Что же касается принятия внешнеполитических решений в Соединенных Штатах, то в их подготовке, утверждении и осуществлении участвуют Госдепартамент (ответственный за внешнюю политику и дипломатию), Департамент обороны (военная безопасность), Государственное казначейство (финансово-экономические вопросы) и, наконец, ЦРУ, отвечающее за предоставление разведданных и соответствующих рекомендаций. Комплексность и сложность международных проблем вызывают необходимость создания соответствующего набора органов, разделяющих проблему на компоненты и специализирующихся на достижении функционально разграниченных задач. В то же время появление многих организаций, участвующих в принятии политических решений, приводит к так называемой «комплексности взаимодействий» (interactive compexity), состоящей во взаимном влиянии норм и процедур управления, в соответствии с которыми функционируют различные государственные органы, отраслевые и территориальные. Во-вторых, вслед за выводами из работы Дж. Марча и Г. Саймона «Организации» (1958) Грэм Аллисон использует разграничение организационной логики на два основных типа: «логику последствий» и «логику соответствия». В соответствии с первой из них те ипи иные решения и действия в организации предпринимаются на основе оценки их возможных последствий под угпом зрения преференций политического актора. Во втором же случае логика принятия решений и осуществления действий исходит из постулата о том, что всякая пробпемно-политическая ситуация может быть идентифицирована с тем или иным уже известным типом, лосле чего для принятия решений может быть применен готовый набор правил. Именно организационная модель «логики соответствия» привлекает внимание американского политолога, поскольку первостепенное внимание уделяется именно правилам и нормам, процедурам и регламентам, во многом вытекающим из профессиональной и политической культуры, которая сложилась в том или ином госоргане, принимающем политические решения.

 

В-третьих, из этого следует введение в аналитическую модель оценки целей и принципов деятельности государственного органа: организационной миссии (определение конечных целей и основных функций); операциональных целей (формулировка повседневных задач, которые решаются в условиях ограничений, создаваемых проблемной ситуацией); норм организационной культуры, связанных с профессиональными стереотипами и ведомственными традициями принятия административных решений, способами работы с информацией и технологиями управления персоналом.

 

В-четвертых, важнейшим компонентом концептуализации организационного механизма принятия государственных решений является система так называемых «стандартных операционных процедур», «организационных программ» и «организационных репертуаров». Что же стоит за этими понятиями, введенными в оборот Г. Аллисоном? Первичным звеном организационного механизма выступают стандартные операционные процедуры (СОП), имеющиеся в каждом государственном ведомстве (например, процедуры документооборота). Эти процедуры соединяют цели и нормы организации с выполнением ею определенных рутинных операций, ориентированных на решение текущих проблем и осуществление повседневных задач в конкретных типовых ситуациях. Что же касается «программ» и «репертуаров», то они образуются из соответствующих процедур. Существование возможностей обострения двухсторонних отношений между пограничными государствами вызывает «программу» дилпоматического воздействия, состоящую из набора меморандумов и нот, встреч и переговоров, заявлений и обращений, Которая задается неким типовым алгоритмом реагирования на подобную ситуацию. А вот организационный «репертуар» уже должен состоять из целого пакета «программ» военной и дипломатической, экономической и информационной работы, содержание которого зависит от профиля и сценария развертывающегося политического процесса, ориентируя ЦПР на стратегию конфронтации или компромисса. «Чем более комплексный характер носит действие и чем больше индивидов вовлечено в него, — замечает Г. Аллисон, — тем большее значение приобретают программы и репертуары в качестве детерминант организационного поведения». Кроме того, оказывается, что организационные процедуры, программы и репертуары меняются, как правило, «инкре- ментально», то есть путем небольших шагов и маргинальных адаптаций к переменам среды. Сама же организационная культура в цепом носит довольно стабильный характер в отношении влияния на процессы принятия политических решений.

 

В то же время в определенных острых ситуациях происходит обучение организаций на собственном опыте, которое приводит иногда к серьезным организационным изменениям. Например, после потерь от внезапных ударов в 1941 году: 22 июня — Германией по СССР, а 7 декабря — Японией по США, — которые понесли атакованные страны, в послевоенный период произошли крупные перемены в организационном механизме мониторинга и принятия решений в аналогичных ситуациях со стороны военно-политического руководства Советского Союза и Соединенных Штатов. Сработала тенденция к изменению организационного блока принятия решений в результате обучения на собственном очень печальном и негативном опыте.

 

И наконец, в-пятых, на функционирование организационного механизма отдельных ППР существенное влияние оказывают политические лидеры, использующие инструменты централизованного контроля и координации. В силу того, что решение многих внешнеполитических проблем требует участия многих отраслевых государственных органов, в их работе существует известная управленческая децентрализация и функциональная специализация. Но парадокс заключается в том, что децентрализация госорганов вызывает и необходимость в централизованной координации и контроле за их деятельностью со стороны правительства. Возможности прямого и постоянного контроля центральных органов правительства за деятельностью отраслевых министерств и ведомств весьма ограничены, и поэтому государственные лидеры вынуждены пользоваться инструментами разовых интервенций, временных проверок, косвенного контроля, использования фиксированных целей, нормативных и ресурсных ограничений. Г. Аллисон приводит в качестве иллюстрации администрацию президента Ф. Рузвельта, который пытался в течение четырех сроков своего правления обуздать автономию и изменить организацию работы Государственного Департамента, Государственного Казначейства и в особенности Командования ВМФ, но в результате не слишком преуспел в этом. Все, что могут делать в этом плане государственные деятели, сводится к трем направлениям: 1) запускать программу А вместо программы В в границах существующего организационного репертуара; 2) задавать новый контекст для действия старых процедур; 3) давать параппепьный ход нескольким организационным программам. Иногда, правда, лидеры получают радикальную возможность распускать старые и создавать новые государственные органы, но для нормальной практики демократических стран это является скорее исключением, чем правилом. Таким образом, по мнению Г. Аллисона, организационная культура, структура и логика ее функционирования являются весьма стабильным и мощным компонентом системы принятия внешнеполитических решений. Подведем итоги разбора организационно-институциональной модели и отдельных ее разновидностей. Организационно- институциональный подход соединяет в себе идеи политической, социологической и организационной наук. Категория «политического института» рассматривается как более широкая по объему, чем понятие «политическая организация» во всех трактовках указанного подхода. По выражению немецкого политического социолога Клауса Оффе, организационные отношения «диадичны», поскольку включают в свой состав взаимодействия лиц, принимающих и исполняющих решения, тогда как институциональные отношения «триадичны», так как всегда предлагают участие третьей стороны, выступающей потребителем (а иногда и жертвой) попитических решений, то есть рядовых граждан. Политические институты задают две важнейшие (при принятии решений) функции социального общения людей: 1) социализируют индивидов, входящих в страты элиты, бюрократии и групп интересов в отношении правип политической игры и, 2) обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и объемом ресурсов, извлекаемых из внешней среды. Таким образом, организационно-институцио- нальная модель позволяет анализировать механизм принятия политических решений в измерении функционирующих норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что составляет весьма существенный компонент концептуализации этого гиперсложного комплекса. Для того чтобы продвинуться в понимании закономерностей функционирования и изменения во времени комплексного механизма принятия решений, требуется анализ концепций, описывающих и объясняющих этот динамический процесс.

 

Date: 2015-07-24; view: 3687; Нарушение авторских прав; Помощь в написании работы --> СЮДА...



mydocx.ru - 2015-2024 year. (0.006 sec.) Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав - Пожаловаться на публикацию