Взрыв решений

Слишком большое количество решений, слишком быстрых, по поводу слишком многих странных и незнакомых проблем, а вовсе не воображаемое «отсутствие лидеров» объясняет сегодня явную некомпетентность политических и правительственных решений. Наши институты шатаются от взрыва решений.

При работе со старомодной политической технологией наша способность принимать эффективные правительственные решения резко падает. «Когда все решения должны были приниматься в Белом доме, — пишет Уильям Шаукросс в журнале «Harper», касаясь политики Никсона–Киссинджера по Камбодже, — было мало времени полностью рассмотреть какое–либо из них»[610]. В самом деле, из Белого дома выжимают решения по любым вопросам от загрязнения воздуха, стоимости лечения и ядерной энергии до уничтожения рискованных игрушек (!) - и один из советников президента признался мне: «Все мы здесь страдаем от будущих потрясений!»

Исполнительные службы немногим лучше. Каждый департамент раздавлен все увеличивающимся грузом решений[611]. Любой из них вынужден каждый день проводить в жизнь бесчисленное множество инструкций и создавать огромное количество решений под огромным и все усиливающимся давлением.

Так, недавнее исследование, проведенное Национальным фондом культуры США, показало: совет Фонда тратил по четыре с половиной минуты на рассмотрение каждого разряда заявок на гранты. «Количество заявок... намного превысило возможности Фонда принимать качественные решения», — говорится в отчете.

Существует мало хороших исследований, касающихся этого тупика в принятии решений. Одно из лучших — анализ Тревора Армбристера инцидента «Пуэбло» 1968 г., когда американский корабль–шпион был захвачен корейцами и между двумя странами возникла опасная конфронтация. По мнению Армбристера, у представителя Пентагона, который осуществлял «оценку степени риска» в операции «Пуэбло» и одобрил эту операцию, было всего несколько часов, чтобы оценить степень риска в 76 предложенных разных военных операциях. Впоследствии чиновник отказался оценить, сколько времени он в действительности потратил на рассмотрение «Пуэбло»[612].

Но Армбристер цитирует слова чиновника Службы военной разведки (DIA), раскрывающие секрет: «Вот как это, по–видимому, сработало... однажды в девять часов утра у него на столе оказалась книга и распоряжение вернуть ее к полудню. Это книга размером с каталог Sears, Roebuck. У него не было физической возможности детально изучить каждую операцию». В цейтноте риск по операции «Пуэбло» был определен как «минимальный». Если представитель DIA прав, в то утро каждая операция получила в среднем две с половиной минуты внимания. Не удивительно, что службы не работают.

Чиновники Пентагона, например, потеряли след 30 млрд долл. в зарубежных заказах на оружие и не знают, отражает ли это колоссальную ошибку в бухгалтерии, неуплату по счетам за приобретения в полном объеме или то, что деньги были целиком переведены на другие цели. В этой многомиллиардной ошибке, по словам ревизора Министерства обороны, содержится «смертоносный потенциал пушки, свободно болтающейся на нашей палубе». Он признает: «Печаль в том, что мы на самом деле не знаем, насколько в действительности велика эта путаница. Возможно, пройдет пять лет, прежде чем мы сумеем все это рассортировать»[613]. И если Пентагон со своими компьютерами и надежной системой информации становится слишком большим и сложным, чтобы управлять надлежащим образом, как в этом случае, что говорить о правительстве в целом?

Старые институты принятия решений все больше отражают беспорядок во внешнем мире. Советник Картера Стюарт Эйзенштат говорит о «дроблении общества на группы по интересам» и соответствующем «дроблении полномочий Конгресса на подгруппы»[614]. Перед лицом этой новой ситуации президент больше не может с легкостью навязывать Конгрессу свою волю.

Традиционно президент, используя свои полномочия, может скроить соглашение с полудюжиной пожилых и сильных председателей комитетов и рассчитывать, что они обеспечат число голосов, необходимое для одобрения его законодательной программы. Сегодня председатели комитетов Конгресса не могут обеспечить больше голосов молодых членов Конгресса, чем AFLCIO или Католическая церковь могут добыть у своих сторонников. Старомодным и находящимся под сильным давлениям президентам может показаться достойным сожаления то, что люди, в том числе и члены Конгресса, больше думают собственной головой и менее покорно воспринимают приказы. Однако все это делает невозможным для Конгресса, организованного так, как сегодня, непрерывно уделять внимание какой–либо проблеме или быстро реагировать на нужды государства.

Упоминая «безумную повестку дня», отчет Палаты Конгресса по прогнозам на будущее живо подытоживает ситуацию: «Кризисы, все более сложные и разворачивающиеся со скоростью света, такие как голосование в течение недели по поводу прекращения газового регулирования, Родезии, Панамского канала, нового Департамента образования, продуктовых марок, санкций AMTRAK, размещения твердых отходов, видов животных, находящихся под угрозой, превращают Конгресс, когда–то бывший центром тщательных и вдумчивых дебатов... в национальное посмешище»[615].

По–видимому, политические процессы в разных странах различны, но во всех них действуют похожие силы. «Соединенные Штаты — не единственная страна, которая кажется потерянной и застойной, — заявляет «U.S. News & World Report». — Взгляните на Советский Союз... Никакого ответа на предложения США по контролю за ядерными вооружениями. Долгие проволочки в переговорах по торговым соглашениям и с социалистическими, и с капиталистическими странами. Запутанные переговоры с президентом Франции Жискаром д'Эстеном во время государственного визита. Нерешительность в ближневосточной политике. Противоречивые призывы к западноевропейским коммунистам противостоять собственным правительствам и сотрудничать с ними... Даже в однопартийной системе почти невозможно проводить твердую политику или быстро реагировать на сложные проблемы»[616].

В Лондоне член Парламента[617]рассказывает нам, что центральное правительство «явно перегружено», а сэр Ричард Марш, бывший министр Кабинета, а ныне глава Британской ассоциации издателей газет, заявляет, что «структура Парламента остается относительно неизменной более 250 последних лет и просто не приспособлена к тому виду управленческого принятия решений, который необходим сегодня... Весь он полностью неэффективен,.. — говорит он. — и Кабинет немногим лучше»[618].

А как насчет Швеции с ее шатким коалиционным правительством, едва ли способным решить ядерную проблему, почти десятилетие раздирающую страну на части? Или Италии с ее терроризмом и периодическими политическими кризисами, которая неспособна сформировать правительство даже на полгода?[619]

То, с чем мы сталкиваемся, — это новая и угрожающая истина. Возникшие политические потрясения и кризисы не могут быть урегулированы лидерами — сильными или слабыми — до тех пор, пока эти лидеры вынуждены действовать через неподходящие, разрушенные, перегруженные институты.

Политическая система должна не только быть способной принимать и проводить решения, она должна действовать в верном масштабе, она должна быть способной интегрировать в корне отличные друг от друга политики, она должна быть способной принимать решения с нужной быстротой, отражать разнообразие общества и реагировать на него. Если она не справляется с любым из этих пунктов, то порождает бедствия. Наши проблемы больше не являются вопросом «левых» или «правых», «сильного руководства» или «слабого». Сама система принятия решений превратилась в угрозу.

Сегодня поистине удивительно, что наши правительства вообще продолжают функционировать. Ни один президент корпорации не попытался бы управлять большой компанией с организационным расписанием, набросанным гусиным пером предка, жившего в XVIII в., чей опыт управления состоял единственно в руководстве фермой. Никакой разумный пилот не стал бы пытаться совершить полет на сверхзвуковом самолете с антикварными навигационными и контрольными приборами, какие были в распоряжении Блерио или Линдберга. А ведь это приблизительно то, что мы пытаемся делать в политике.

Быстрый моральный износ наших политических систем Второй волны в мире, ощетинившемся ядерным оружием и аккуратно балансирующем на грани экономической или экологической катастрофы, создает чрезмерную угрозу для всего общества: не только для «аутсайдеров», но и для «инсайдеров», не только для бедных, но и для богатых и неиндустриальных частей мира. Ведь непосредственная опасность для всех нас заключается не столько в умышленном применении силы теми, кто ею обладает, сколько в неумышленных побочных эффектах решений, разработанных политико–бюрократическими машинами для принятия решений, настолько опасно анахроничными, что даже самые лучшие намерения могут привести к убийственным результатам.

Наши так называемые «современные» политические системы скопированы с моделей, изобретенных до наступления фабричной системы — до консервированной пищи, охлаждения, газового освещения или фотографии, до печи Бессемера, пишущих машинок, телефона, до того, как Орвиль и Вильбур Райты встали на крыло, до того, как автомобиль и аэроплан сократили расстояние, до того, как радио и телевидение начали творить свою алхимию над нашими умами, до индустриализованной смерти Аушвица, до нервно–паралитического газа и ядерных ракет, до компьютеров, копировальных машин, противозачаточных таблеток, транзисторов и лазеров. Они были созданы в интеллектуальном мире, который почти невозможно себе представить, — мире, существовавшем до Маркса, Дарвина, Фрейда и Эйнштейна. Тогда единственная самая важная политическая проблема, с которой мы столкнулись, — моральный износ наших самых основных политических и правительственных институтов.

Пока нас сотрясает один кризис за другим, честолюбивые Гитлеры и Сталины выползут из–под обломков и скажут нам, что пришло время решить наши проблемы, отбросив прочь не только наши устаревшие институциональные суды, но также и нашу свободу. Мы мчимся в эру Третьей волны, и те, кто хочет расширить человеческую свободу, не смогут сделать это, просто защищая наши существующие институты. Нам — как отцам–основателям Америки два века назад — придется изобрести новые.