Модели организации муниципальной власти: зарубежный опыт и российские модели

Модели организации муниципальной власти в зарубежных странах

Организационные модели местного самоуправления строятся на основе сочетания трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Распределение полномочий между ними может быть различным и зависит от численности населения муниципального образования, размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Опыт зарубежных государств характеризуется огромным многообразием форм организации и деятельности местного самоуправления и местной власти. Еще более разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Не имея возможности детально остановиться на описании данных моделей, отметим их ключевые особенности, которые важны для определения сути модели местного самоуправления, формирующейся в современной России. [4. C.57]

Различие между национальными (а иногда и региональными, поскольку внутригосударственная дифференциация муниципальной организации в федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим критериям:

статус местного самоуправления в рамках государственной системы управления - автономия местной власти или их включенность в систему органов государства;

степень детализации государством компетенции местного самоуправления;

уровень свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям;

степень фискальной автономии местного самоуправления;

возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов.

В качестве полярных моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели.

Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия):

местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;

предметы ведения местных властей определяются государством в качестве "закрытого списка", но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип "действия в рамках предоставленных полномочий");

муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип "действия в рамках предоставленных полномочий);

свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;

соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;

государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют. [15. C.77]

Например, в США основные из этих схем следующие (рис.1).

1. Форма "совет - мэр", или форма со слабым мэром. Население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти. Совет избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.

2. Форма "мэр - совет", или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя есть разные процедуры отзыва (импичмента). Как правило, мэру предоставляется право опротестования решений совета, с которыми он не согласен, и приостановки их-исполнения до повторного рассмотрения (отлагательное вето). Совет может преодолеть это вето при повторном рассмотрении квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3).

Рис.1. Организационные формы местного самоуправления в США.

3. Форма "совет - управляющий". Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, который самостоятельно управляет городским хозяйством. Управляющий подотчетен совету. Совет может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

4. Комиссионная форма. Население избирает комиссионеров, которые осуществляют и представительные, и исполнительные функции. Эта форма в США типична для графств (округов).

5. Комбинированная форма, при которой имеются и мэр и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

Романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

баланс "местного самоуправления" и "управления сверху" выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;

формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;

стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;

следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;

наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

Организация муниципальной системы по "романскому" образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

В прочих странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обозначенными "полюсами". Идеологически они тяготеют к романской модели (видимо, по этой причине и получившей название "континентальной"), однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли - контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение "обязательных" и "добровольных" задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает "промежуточный" характер ее муниципальной системы по "шкале" моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси "Север - Юг", достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах). [7. C.97]

Важно, однако, отметить, что общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.

Виды моделей организации местной власти в России

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования его официальным представителем, и главой местной администрации. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Вторая модель. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному органу местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Положительная сторона такой модели заключается в ограничении концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего реализацию исполнительно-распорядительных функций по распоряжению средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности с главой муниципального образования, отделенного от этих важных полномочий. [6. C.54]

Третья модель. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Это разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь населению муниципального образования, а также представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрани одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности, функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава местной администрации и как его руководитель. Такая модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

Основные организационные модели органов местного самоуправления в ряде городских муниципальных образований представлены в табл.1.

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.