Совершенствование государственного стратегическогоуправления в Российской Федерации

В нашей стране накопилось множество не решенных задач управленческого характера, не позволяющих ей эффективно развиваться. Среди них (не перечисляя всех):

1. В Российской Федерации структуры государственного управления двух уровней и органы местного самоуправления (условно третий уровень)занимаются администрированием, регулированием и текущим управлением функционирования всей системы государственной и муниципальной служб. Большая часть усилий администраций всех уровней уходит на решение проблем сегодняшнего дня или предвидимых сегодня ближайших трудностей. В течение последних лет все готовятся к неизбежности очередного витка финансово-экономического кризиса; будущее при этом «закрыто» его нарастающей волной! Однако проблема сегодняшнего дня не столько в экономике, сколько в управлении и позиции - откуда смотреть на ситуацию развития.

2. Мощная, пронизывающая все уровни, система текущего регулирования, администрирования (с совокупностью регламентов) при отсутствии работающей системы стратегического управления – говорит о явном перекосе управленческого внимания к сегодняшним проблемам. Стратегическим развитием и его связью с текущим управлением в государстве системно не занимаются (система стратегического управления в стране не работает, хотя формально подобные структуры существуют на разных уровнях, но действенные результаты отсутствуют); не выстраивается стратегически обусловленная деятельность в направлении развития страны.

3. Отсутствие комплексной, глобальной, целостной и долгосрочной стратегии развития страны, при наличии множества частных, отраслевых стратегий, стратегий Федеральных округов, отдельных региональных и муниципальных стратегий не способствует целеустремленному движению. При этом, при разработке региональных стратегий, как правило, нет «втягивания» стратегических проработок с уровня муниципальных образований, отсутствует управленческая составляющая, обеспечивающая что, когда и как делать.

4. Вместо реальной стратегической деятельности зачастую происходит ее имитация. Сразу после разработки стратегии в нее включаются все возможные и имеющиеся программные и проектные «заделы», она служит преемником для всего, что требует финансирования, без какой-либо корреляции с целями развития. В результате в стратегию оказываются включены текущие программно-проектные решения (на 90%), а не стратегические.

5. При этом разработанные стратегии разного рода и уровня не реализуются также в силу отсутствия организационных структур, технологий и инструментов, в том числе проектных, которые регулярнозанимались бы решением задач стратегического управления и реализацией стратегий.

В этой связи, после вскоре ожидаемого принятия Закона о государственном стратегическом планировании (в течение нескольких лет этот законопроект неоднократно перерабатывался, но так и не обрел системной, а самое главное, управленческой целостности), его невозможно будет полноценно реализовывать в силу недостаточного присутствия в нем муниципального уровня управления, регламентации реализационных мероприятий, а также закладки системы стратегического управления.

все задачи не решаются одновременно, поэтому «ключом» к их деятельному решению, несомненно, является повышение эффективности управления процессами стратегического развития страны, для чего необходимо наладить скоординированное решение стратегических и тактических задач между министерствами и ведомствами, между разными уровнями власти, общественными и бизнес структурами.

представляется целесообразным начинать с уровня регионов и муниципальных образований и именно в связке процессов развития кроется успех на местах. При этом очень важно включить общество в открытые процессы реального проектирования желаемого будущего, тогда и выявятся те самые инициативные и талантливые граждане. Именно этот фактор может стать ключевым в существенном изменении стратегического управления развитием страны.

В России есть реальные примеры объединения власти, общества и бизнеса за последние годы. Например, разработка комплексной Стратегии развития г.о. Липецка где в разработке стратегии участвовало более 300 человек, среди которых проявились скрытые ранее стратегические мыслящие и действующие талантливые горожане. В настоящее время в Самаре впервые вместе с сообществом разрабатывается система общественно-муниципального управления реализацией стратегии. Особые технологии организации процесса стратегирования позволили вдохнуть надежду, общество начало работать, люди полны намерения продвигать задуманное, корректируя его на каждом шаге реализации стратегии.

1) Если люди поверят в то, что они делают – это будет работать, они будут сподвижниками Администрации (преодоление барьера недоверия), а уровень «продукции» станет много выше;

2) Мы создаем в городе специально организованные органы управления реализацией стратегии, которые постоянно занимаются этой деятельностью по своим направлениям на местах, - поэтому наша стратегия на уровне конкретных планов и проектов будет постоянно меняться – «дышать» в ногу со временем, а не лежать на полке;

3) Общественно-муниципальные структуры управления реализацией стратегии будут встроены в систему управления развитием, которая включала бы и чиновников разного уровня и отобранных на специальных сессиях профессионалов-общественников и независимых экспертов.

«Ключом» следующего организационно-управленческого шага в стратегическом развитии страны может быть «связывание» разных уровней стратегирования (федерального, надрегионального, регионального и муниципального) и его видов (отраслевого и территориального). Процесс построения системы стратегического управления развитием страны необходимо вести как сверху вниз, так и навстречу - снизу вверх. Тогда подтверждѐнные практикой подходы, приемы, технологии могут составить существо системы стратегического управления развитием страны.

Таким образом, в продолжение проведенной административной реформы в стране нужна дополняющая ее - управленческая реформа.

Основные программные задачи действий по реформе управления развитием страны:

- развести текущее и стратегическое управление, создав распределенную систему стратегического управления развитием (на федеральном, региональном и

муниципальном уровнях) – осуществляемая практика стратегической деятельности через АСИ важна, но не достаточна;

- создать технологию и осуществить проектирование и запуск регулярной деятельности институтов, инфраструктуры и реализационных механизмов системы стратегического управления, связав ее регламентами с системой текущего администрирования;

- создать систему стратегических документов, включая разработку комплексной стратегии развития страны и взаимоувязанную системную корректировку частных (отраслевых) и региональных стратегий развития, т.е. актуализировать имеющиеся стратегии, доведя их до уровня управленческого документа (пока это экономические документы);

- создать и запустить деятельность центров реализации стратегических программ и проектов разного уровня как центров развития;

- начать реализацию стратегических программ и проектов в ряде готовых для этого пилотных регионах для отработки системы стратегического управления;

- разработать эффективную кадровую политику отбора в систему стратегического управления развитием страны профессионально подготовленных управленцев, имеющих государственный уровень мышления и мировоззренческую позицию развития страны;

- усилить систему подготовки кадров управленцев необходимыми стратегическими знаниями и умениями, а также инструментами взаимосвязи стратегии и тактики действий;

- разработать и задействовать инструменты эффективного взаимодействия общественных объединений, бизнес-структур, муниципальной и государственной власти разного уровняпо вопросам стратегического развития.

Предлагаемая совокупность системных изменений в управлении развитием страны (при их органичном встраивании в действующую систему текущего управления) может обеспечить дополнительное существенное ускорение процессов экономического и социального развития России и ее отдельных регионов.

13. Стратегическое планирование в Российской Федерации: необходимость, формы, практика развития

Система государственного стратегического планирования — это совокупность:
• взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
• элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;

• участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

Должна быть создана единая система правоотношений в рамках этого процесса. Необходимо четко определить участников и распределить их полномочия. Обязательна увязка принимаемых в процессе государственного стратегического планирования решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. Стратегические плановые документы должны быть согласованы по целям на федеральном уровне, а также на уровнях регионов и округов. Необходимо осуществлять синхронизацию документов по времени — на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Элементы системы стратегического планирования подразделяются на три больших блока: прогнозирование, программно-целевое планирование и стратегический контроль. Первый блок включает в себя разработку научно-обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития страны с учетом задач национальной безопасности, а также определение его параметров. Второй блок — это определение целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности, формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение данных целей и приоритетов. Третий блок — мониторинг социально-экономического развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности, контроль за реализацией решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования, а также достижения стратегических целей с учетом эффективности использования государственных средств. Законопроект писался в тесном взаимодействии со Счетной палатой РФ, которая внесла предложение законодательно закрепить такой инструмент, как стратегический аудит.
Система планирования базируется на следующих принципах:

• единства и целостности;

• внутренней сбалансированности;

• результативности и эффективности функционирования;

• самостоятельности выбора путей решения задач;

• ответственности участников процесса;

• прозрачности;

• достоверности и реалистичности;

• финансовой обеспеченности;

• взаимного соответствия по срокам, ресурсам и ожидаемым результатам с бюджетной политикой;

• соответствия показателей целям;

• разграничения предметов ведения и полномочий;

• взаимосвязи стратегического планирования в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Необходимы базовые принципы измеримости и оценки показателей. Они не должны быть автономными. Подробнее хочу остановиться на принципе финансовой обеспеченности. Если мы оценим все финансовые обязательства, которые возникают в обещаниях разных представителей власти — мэра, губернатора, президента, то у нас в рамках одного бюджетного года не хватит и нескольких бюджетов. К социально-экономическому развитию следует подходить более прагматично, планировать расходы, объективно оценивать ситуацию. При разработке и утверждении документов, предусматривающих осуществление расходов, должны быть определены источники их финансирования.

Основными участниками процесса государственного стратегического планирования являются Президент России, Правительство Российской Федерации, Совет безопасности, Счетная палата. Президент формулирует основные приоритеты. Правительство утверждает документы стратегического планирования и обеспечивает их реализацию. Совет безопасности проводит экспертизу документов государственного стратегического планирования в части соответствия их положений стратегическим приоритетам обеспечения национальной безопасности. Счетная палата оценивает эффективность расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития государства.

В процессе также принимают участие Минэкономразвития, Минфин, Минрегион России и другие федеральные органы исполнительной власти. Минэкономразвития разрабатывает документы стратегического планирования и социально-экономического развития, Минфин — стратегические документы в части бюджетного планирования, Минрегион — документы о территориальном планировании. Федеральные органы участвуют в разработке этих документов, органы государственной власти субъектов Федерации соответственно разрабатывают то же самое, только на региональном уровне. Таким образом, в планировании выстраивается вертикаль.

Основными документами государственного стратегического планирования федерального уровня являются:

• стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;

• государственные программы РФ;

• научно-технологический прогноз на долгосрочный период;

• прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период;

• стратегия национальной безопасности;

• концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ (КДР);

• долгосрочная бюджетная стратегия;

• долгосрочные отраслевые документы (стратегии);

• схемы территориального планирования;

• госпрограммы;

• основные направления деятельности правительства;

• прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период;

• доклад о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм;

• доклад о результатах основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти.