Бюджетное устройство Российской Федерации

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетное устройство страны характеризуется бюджетной системой и бюджетной классификацией.

Бюджетная система представляет собой совокупность всех бюджетов, функционирующих на территории страны. Вместе с системой внебюджетных фондов она образует систему государственных финансов.

Структура бюджетной системы определяется структурой государственного управления. Сектор государственного управления в России, как в республике с федеральным устройством, охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный (муниципальный) уровни. В унитарных (единых) государствах существует два уровня управления: центральный и местный (муниципальный).

Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору органов государственного управления, следующие:

федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (посольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей;

региональные органы управления: органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты президентов республик в составе Российской Федерации, аппараты исполнительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджетные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представительства субъектов Российской Федерации;

местные (муниципальные) органы управления: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной администрации, аппараты местной исполнительной власти; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создаваемые местной администрацией.

Различные государственные единицы должны объединяться с тем уровнем государственного управления, за счет которого в основном осуществляется их финансирование и который контролирует их деятельность. Например, операции по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.

Соответственно бюджетная система Российской Федерации по своей структуре состоит из трех уровней.

К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Ко второму - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов.

К третьему - местные бюджеты.

Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федерации и территориальных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или законов субъектов Федерации. Местные бюджеты утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления.

Федеральному бюджету и бюджетам других уровней управления принадлежит центральная роль в системе государственных финансов. В то же время существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные фонды на федеральном или местном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы.

Наиболее значимыми являются социальные внебюджетные фонды. В России к ним относятся Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения, Фонд социальной поддержки населения.

Внебюджетные фонды являются автономными организациями, управляющими поступающими в них средствами.

Годовой финансовый бюджет и внебюджетные фонды в России составляются и утверждаются на один финансовый год, соответствующий календарному году. При этом финансовые операции относятся к тому периоду времени, когда они действительно имели место, а не к бюджетному периоду, для которого они были утверждены. В этом случае общие суммы доходов и расходов по бюджетным обязательствам будут отражать фактическое состояние бюджета.

Наряду с самостоятельными бюджетами каждого уровня управления в целях получения обобщенных данных составляются консолидированные бюджеты. Бюджет субъекта Федерации вместе со сводом бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, образует консолидированный бюджет субъекта Федерации. Федеральный бюджет вместе со сводом бюджетов субъектов Федерации образует консолидированный бюджет Российской Федерации. Если к нему присоединить внебюджетные социальные фонды, то получится консолидированный бюджет органов государственного управления в целом.

В российской практике в составе бюджетов формируются целевые бюджетные фонды. Они образуются за счет доходов целевого назначения или в порядке отчислений от конкретных видов доходов и используются на цели в соответствии с назначением фонда.

В федеральный бюджет России на 1998 г. были включены: федеральный Дорожный фонд РФ, федеральный Экологический фонд РФ, федеральный Фонд государственной налоговой службы и налоговой полиции, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Эти фонды, так же как и внебюджетные, являются самостоятельными юридическими лицами, имеют центральные и территориальные органы управления и самостоятельные источники поступлений за счет налогов и сборов наряду с ассигнованиями из бюджетов. Включение их в бюджет ведет к повторному счету доходов: в составе самостоятельных налоговых поступлений и в составе фондов.

Бюджетное устройство Российской Федерации, как это предусмотрено Бюджетным кодексом, базируется на следующих принципах:

ü принцип единства бюджетной системы, предусматривающий единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов и ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней;

ü принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, означающий закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти различных уровней;

ü принцип самостоятельности бюджетов, означающий:

ü право законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

ü наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

ü право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

ü недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам бюджетов;

ü недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов;

ü принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов;

ü принцип сбалансированности бюджета, означающий, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита;

ü принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, означающий необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

ü принцип общего (совокупного) покрытия расходов, означающий, что все расходы должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления из источников финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов;

ü принцип гласности, согласно которому бюджеты и отчеты об их исполнении подлежат обязательной публикации в открытой печати, а также означающий открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;

ü принцип достоверности бюджета, означающий надежность показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджетов;

ü принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Бюджетное планирование и бюджетный процесс

Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства и включает составление бюджета на очередной финансовый год и перспективного финансового плана.

В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете на очередной финансовый год, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.

Бюджетное планирование во многом предопределяет распределительные процессы в экономике. В частности, определяются масштабы и пропорции перераспределения чистого дохода предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, оказывается воздействие на размеры их накоплений, доля подоходного налога в доходах населения, доля участия предприятий и населения в формировании поступлений в бюджет.

Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

Перспективный финансовый план в России формируется на три года (включая очередной финансовый год) на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития и содержит прогнозные оценки возможностей бюджета по мобилизации доходов и привлечению средств для финансирования дефицита бюджетов. Составление перспективного плана позволяет увязывать годовое планирование со среднесрочным и, в частности, определять тенденции развития финансово-экономической ситуации, прогнозировать финансовые последствия прогнозируемых реформ, программ, законов, выявлять необходимость и возможность осуществления в перспективе мер по проведению финансовой политики, выявлять негативные тенденции для своевременного их принятия.

Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению.

Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в котором определены участники бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения; установлен порядок составления, утверждения и исполнения отчета об исполнении и финансового контроля.

Участниками бюджетного процесса являются: президент Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, органы кредитно-денежного регулирования, органы финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие организации, а также кредитные организации, выполняющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Общая продолжительность одного цикла бюджетного процесса составляет два с половиной года, в том числе около года занимают составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение, год - исполнение бюджета и около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, отраслей экономики, а также, составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление и представление проектов бюджетов в законодательные (представительные) органы являются прерогативой правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований. Непосредственными составителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.

Основные документы и материалы, используемые при составлении проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются исходя из действующих на начало разработки правовых норм налогового законодательства, нормативов отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также на основе предполагаемых объемов финансовой помощи (трансфертов) от бюджетов других уровней и видов и объемов расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг разрабатываются и утверждаются федеральными органами на единицу услуг и используются для оценки объема предоставляемых услуг, определяемого в процессе составления бюджета.

При составлении проекта бюджета учитываются следующие документы:

§ бюджетное Послание президента РФ;

§ прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;

§ основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

§ прогноз сводного финансового баланса;

§ план развития государственного или муниципального сектора соответствующей территории.

Бюджетное Послание президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.

Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономического развития за последний истекший год, оценки развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на проектируемый финансовый год. Основными исходными показателями для разработки проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта в проектируемом финансовом году, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции.

Баланс финансовых ресурсов (прогноз сводного финансового плана) представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

План развития государственного или муниципального сектора территории включает сводные планы финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных и унитарных предприятий, программу приватизации (продажи) и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность, сведения о предельной штатной численности государственных и муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, а также план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляется перспективный финансовый план.

Состав показателей проекта бюджета. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления.

В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, международным организациям и иностранным юридическим лицам.

Одновременно с проектом бюджета представляются основные документы и материалы, использованные при его составлении: прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой и бюджетной политики, прогноз сводного финансового баланса и др. Представляются также прогноз консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации), оценка исполнения бюджета текущего года и другие документы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем было бы полезным представление дополнительных материалов, характеризующих эффективность предусматриваемых бюджетом мер, потери бюджета от предоставляемых им льгот, подробную информацию о государственном долге, потребности в средствах на его погашение и обслуживание на несколько лет вперед, задолженность государства по выплате заработной платы, оплате государственных заказов и контрактов, не учтенной в расходах бюджета текущего года, финансовые пороговые значения экономической безопасности и др.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством исходя из Бюджетного кодекса РФ.

Министерство финансов РФ на основе прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Первым этапом формирования федерального бюджета является разработка исполнительными органами власти и выбор правительством плана прогноза функционирования экономики на очередной год. На основе выбранного правительством варианта прогноза Министерство финансов разрабатывает основные характеристики федерального бюджета и распределение расходов бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов на предстоящий год, а также проектировку основных доходов и расходов бюджета на среднесрочную перспективу. Одновременно правительством РФ рассматриваются предложения об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда, минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий.

После принятия правительством основных характеристик федерального бюджета и распределения его расходов в соответствии с функциональной классификацией Министерство финансов направляет проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям бюджетных средств и информирует органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов на планируемый год.

На втором этапе формирования проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти осуществляется распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям бюджетных средств. Одновременно органы исполнительной власти формируют перечень федеральных целевых программ и согласовывают эти программы и объемы их финансирования на предстоящий год и среднесрочную перспективу.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти проекта годового бюджета и представляемых одновременно с ним документов и материалов должны заканчиваться к 15 июля. С 15 июля по 15 августа правительство должно рассмотреть представленные уточненные проекты прогноза социально-экономического развития, проекта бюджета, других документов и материалов, а также предложения об отмене действующих законодательных актов или принятии новых законов, связанных с составлением федерального бюджета.

Рассмотрение и утверждение закона о федеральном бюджете

В соответствии с Бюджетным кодексом принятые правительством проект бюджета и другие документы и материалы вносятся им на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 15 августа. Одновременно они представляются также президенту Российской Федерации.

Основными документами и материалами, представляемыми одновременно с проектом федерального бюджета, являются следующие: предварительные итоги социально-экономического развития за истекший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на очередной год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, план развития государственного и муниципального сектора экономики, проекты федеральных целевых программ, прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с консолидированными бюджетами субъектов Федерации, проект программы государственных внутренних и внешних заимствований, проект структуры государственного внутреннего и внешнего долга.

Проект федерального бюджета и другие документы, полученные Государственной Думой, направляются в ее комитеты по бюджету, налогам, банкам, финансам, а также другим комитетам для рассмотрения, подготовки предложений и заключения.

Не позднее 1 октября правительство вносит дополнительно в Государственную Думу оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета на текущий год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный год, поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и ряд других материалов. Банк России в эти же сроки представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на планируемый финансовый год.

Государственная Дума рассматривает и принимает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении обсуждаются концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты во взаимоотношениях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, проект программы государственных внешних заимствований, связанных с финансированием дефицита федерального бюджета. Одновременно рассматриваются основные характеристики федерального бюджета:

¨ доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации бюджета;

¨ распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

¨ общий объем расходов федерального бюджета;

¨ дефицит федерального бюджета и источники его финансирования.

При этом до утверждения основных характеристик бюджета в первом чтении должны быть приняты федеральные законы о внесении дополнений и изменений в федеральные законы о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

В случае отклонения бюджета в первом чтении он может быть передан для рассмотрения в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и правительства для разработки согласованного варианта основных характеристик бюджета или возвращен в правительство на доработку. Может быть также поставлен вопрос о доверии правительству. В случае отставки правительства вновь образованное правительство вносит новый вариант проекта бюджета в течение 30 дней после сформирования. При повторном отклонении бюджета в первом чтении после работы согласительной комиссии Государственная Дума ставит вопрос о доверии правительству.

При рассмотрении бюджета во втором чтении утверждаются расходы бюджета по разделам функциональной классификации в пределах утвержденной в первом чтении общей суммы расходов и размер фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении бюджета в третьем чтении утверждаются расходы бюджета по подразделам функциональной бюджетной классификации расходов и главным распорядителям расходов по всем четырем уровням функциональной классификации расходов, распределение средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Федерации, расходы на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий правительства, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программа государственных внешних заимствований на очередной финансовый год.

В четвертом чтении утверждается бюджет в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Государственной Думой бюджет направляется на рассмотрение в Совет Федерации.

Совет Федерации рассматривает проект бюджета в целом. Одобренный Советом Федерации проект бюджета направляется президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В случае отклонения бюджета Советом Федерации он направляется в согласительную комиссию. Согласованный проект бюджета вторично рассматривается Государственной Думой в одном чтении. В случае несогласия Государственной Думы с Советом Федерации бюджет считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае несогласия президента с бюджетом он направляется в согласительную комиссию с участием представителя президента и после согласования вновь рассматривается Советом Федерации и Государственной Думой. При несогласии Государственной Думы с предложениями президента бюджет может быть принят Государственной Думой 2/3 голосов.

Федеральный закон о бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года, если он не принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года, а также в случае не вступления его в силу до 1 января очередного года по другим причинам. В этих случаях Государственная Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.