Правовое регулирование института голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления

Институт отзыва выборных должностных лиц регулируется в Чувашии ст.24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», главой 8.2 Закона Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. N 2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», а также уставами муниципальных образований Чувашской Республики. В соответствии со ст.49.9 Закона ЧР инициатива проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления принадлежит гражданам Российской Федерации, обладающим активным избирательным правом и постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего муниципального образования (избирательного округа). Эта же категория граждан может принимать участие в голосовании. Инициатива населения реализуется в порядке, установленном вышеназванным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума, с той разницей, что порядок выдвижения инициативы отзыва еще более затруднен по сравнению с инициированием местного референдума. Дело в том, что в соответствии со ст.24 Федерального закона № 131 основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Конкретные же основания для отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. Например, ст.40 Устава города Чебоксары следующим образом детально регламентирует институт отзыва.

Основаниями отзыва депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары являются их конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Правом на возбуждение вопроса об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары обладают граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего избирательного округа (на территории города Чебоксары) и обладающие активным избирательным правом.

Граждане-инициаторы отзыва депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары подают коллективное ходатайство о возбуждении вопроса об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары в муниципальную избирательную комиссию города Чебоксары.

Ходатайство подается от инициативной группы в количестве не менее 10 человек. В ходатайстве инициативной группы должны быть указаны фамилия, имя, отчество депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары, отзыв которых инициируется, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.

В ходатайстве должны содержаться обоснование предложения об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары; изложение мотивов возбуждения вопроса об отзыве.

К ходатайству должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований для возбуждения вопроса об отзыве (?!) депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары, а также протокол собрания инициативной группы.

Ходатайство инициативной группы граждан (далее по тексту - инициаторы отзыва) о возбуждении вопроса об отзыве должно быть рассмотрено муниципальной избирательной комиссией города Чебоксары в течение 15 дней со дня получения ходатайства.

При получении ходатайства муниципальная избирательная комиссия города Чебоксары незамедлительно информирует о нем депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главу города Чебоксары и представляет им копии ходатайства и приложенных к нему документов. Депутат Чебоксарского городского Собрания депутатов, глава города Чебоксары вправе представить в муниципальную избирательную комиссию города Чебоксары аргументы в свою защиту в письменном виде.

Избирательная комиссия рассматривает поступившее ходатайство с приглашением соответствующего уполномоченного представителя и принимает решение о разрешении сбора подписей избирателей в поддержку проведения голосования об отзыве либо об отказе в таком разрешении. Избирательная комиссия принимает решение об отказе в разрешении сбора подписей избирателей в поддержку проведения голосования об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары только при несоблюдении инициатором отзыва требований настоящей статьи. Решение избирательной комиссии должно быть мотивированным.

Если избирательная комиссия разрешает сбор подписей, она принимает решение о регистрации инициативной группы граждан как уполномоченной организовать сбор подписей и выдает регистрационное свидетельство уполномоченным представителям. При поступлении обращений от нескольких инициаторов отзыва все они могут быть зарегистрированы и могут получить регистрационные свидетельства. Суммирование подписей граждан в поддержку проведения голосования об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары, собранных разными инициаторами отзыва,не допускается (?).

О принятом решении избирательная комиссия информирует инициатора отзыва и депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главу города Чебоксары, отзыв которых инициируется.

Сбор подписей граждан в поддержку проведения голосования об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары организует зарегистрированный инициатор отзыва.

Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором избран депутат или на территории города Чебоксары для проведения голосования об отзыве главы города Чебоксары.

Право сбора подписей в поддержку проведения голосования об отзыве принадлежит совершеннолетнему дееспособному гражданину Российской Федерации.

Подписи в поддержку проведения голосования по отзыву депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары собираются посредством внесения их в подписные листы, форма которого предусмотрена законом Чувашской Республики.

Граждане участвуют в сборе подписей в поддержку проведения голосования об отзыве лично. Гражданин, ставя подпись в подписном листе, указывает в нем свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа и дату его выдачи, дату внесения подписи.

Данные о гражданах, ставящих свою подпись в поддержку проведения голосования об отзыве, могут вноситься в подписной лист лицом, собирающим подписи. Указанные данные вносятся только от руки. Подпись и дату ее внесения граждане ставят собственноручно.

Каждый подписной лист подписывается лицом, собиравшим подписи, а также уполномоченным представителем инициатора отзыва с указанием их фамилии, имени, отчества, года рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно дня и месяца рождения), адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа и даты его выдачи, а также даты удостоверения подписного листа.

Сбор подписей в поддержку проведения голосования об отзыве начинается со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы, и заканчивается по истечении 30 дней со дня начала сбора подписей.

Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов (главы города Чебоксары) составляет 5 процентов от числа участников голосования, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа города Чебоксары. Количество представляемых для назначения голосования по отзыву подписей, собранных в поддержку инициативы проведения голосования, может превышать необходимое количество подписей, но не более чем на 25 процентов.

Предельное количество представляемых подписей в поддержку проведения голосования об отзыве может превышать количество подписей, указанных в настоящей статье, не более чем на 15 процентов.

В день, следующий за днем окончания сбора подписей в поддержку проведения голосования об отзыве, инициатор отзыва представляет в избирательную комиссию итоговый протокол, в котором указываются даты начала и окончания сбора подписей, количество собранных подписей, дата составления протокола. Протокол подписывает уполномоченный представитель инициатора отзыва. К протоколу прилагаются пронумерованные и сброшюрованные подписные листы.

Избирательная комиссия обязана провести проверку представленных документов в поддержку проведения голосования об отзыве. Если в результате соответствующей проверки установлено, что представленных достоверных и действительных подписей недостаточно для назначения голосования, избирательная комиссия принимает решение об отказе в проведении голосования.

Финансирование деятельности избирательной комиссии и участковых комиссий, связанной с подготовкой и проведением голосования об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары, осуществляется за счет средств бюджета города Чебоксары.

Полномочия депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары прекращаются с ноля часов дня, следующего за днем установления избирательной комиссией итогов и результатов голосования об отзыве депутата Чебоксарского городского Собрания депутатов, главы города Чебоксары, если избирательной комиссией установлено, что необходимым количеством голосов депутат Чебоксарского городского Собрания депутатов, глава города Чебоксары отозваны.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Причем в соответствии с дополнениями, внесенными Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ, в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Отзыв – это производная форма возможного контроля избирателей за осуществлением полномочий выборными должностными лицами и депутатами представительных органов, закрепленных законодательством, формой ответственности выборных должностных лиц перед избирателями.

При соотношении института выборов и института отзыва, следует согласиться с высказанным мнением: «институт отзыва народных представителей примыкает к институту выборов, хотя и является самостоятельным. Содержание этого института сводится к организации властного, общественно значимого волеизъявления граждан по поводу досрочного, носящего характер санкции прекращения, представительного мандата лица, лишившегося доверия избирателей. Этот институт дает возможность избавляться от некомпетентных, безответственных, нечестных представителей народа. Институт отзыва – это специфический институт народовластия, возможный, но необязательный. Отзыв – форма осуществления народовластия и реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и муниципальных образований. Установление отзыва расширяет возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности выборных лиц. Конституционный Суд в 1998 г. подчеркнул задачи и цели института отзыва. В своем Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П он отметил, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Процедура референдума по форме похожа на процедуру отзыва, но на референдум не может быть вынесен вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц и органов местного самоуправления, для этого следует использовать механизмы отзыва.

По мнению В.В.Комаровой к институту отзыва, как и к другим формам ответственности, необходимо подходить весьма взвешенно, обоснованно и принципиально. Право отзыва не должно быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата или выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности. Право отзыва должно использоваться, как правило, в случаях, когда исчерпаны все иные средства обеспечения деятельности депутата или выборного должностного лица.

Соглашаясь с этим мнением, тем не менее, мы должны отметить, что не стоит и чрезмерно усложнять процедуру инициирования и осуществления отзыва. Прежде всего, по нашему мнению в данном случае законодателю не следовало бы вводить норму о непременном судебном подтверждении оснований отзыва.

В случае с муниципально-правовой ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти субъекта Федерации, предусмотренной ст.ст.73, 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», требование законодателя об обязательном наличии судебного решения как основания для наступления ответственности является разумным. Это – элемент системы «сдержек и противовесов» между государственной властью и местным самоуправлением. Посредничество судебной власти необходимо для того, чтобы контроль со стороны государства за законностью в деятельности местного самоуправления был косвенным, а не прямым, поскольку это запрещено Конституцией. Без судебного решения, которым установлено несоответствие решения представительного органа вышестоящему законодательству, органы государственной власти не могут инициировать роспуск представительного органа, да и то эта процедура возможна только в случае злостного невыполнения представительным органом решения суда.

В случае же ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед местным населением как перед субъектом, выдвинувшим их своими представителями, такое «посредничество» суда, по нашему мнению, излишне. Действительно, инициаторы отзыва должны отразить в своем обращении в муниципальную избирательную комиссию мотивы возбуждения вопроса об отзыве, и это разумно. Но вот то, что к

их ходатайству должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований для возбуждения вопроса об отзыве, вызывает недоумение. Можно себе представить примерно, какие документы могут приложить инициаторы в подтверждение конкретных противоправных действий депутата, но как можно доказать документально его бездействие? Неужели для того, чтобы отозвать депутата, просто пренебрегающего своими обязанностями или неэффективно защищающего интересы своего округа, или не выполняющего свои предвыборные обещания так уж необходимо наличие судебного решения? Упрощение же процедуры отзыва позволит повысить ответственность депутатов представительных органов перед населением. К сожалению, есть еще одна проблема, мешающая населению реализовывать право отзыва. Невозможно применить эту меру ответственности к депутатам, избранным по пропорциональной системе. Таким образом, депутаты, избранные по партийным спискам, вообще неподконтрольны и неподотчетны населению и не несут перед ним никакой ответственности. Поэтому попытки некоторых групп граждан инициировать отзыв определенных депутатов в Чувашской Республике натолкнулись на совершенную практическую невозможность реализации.

Важнейшие параметры этого института были установлены Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г., принятом в связи с жалобами граждан А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. Конституционный Суд записал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах, на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Конституционный Суд в то же время определил основные требования к порядку и условиям отзыва. Цель их состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3 Конституции РФ) и предназначения каждой из форм непосредственной демократии. Отсюда вывод Суда о недопустимости облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием, о том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Позиция Суда состоит, в частности, в следующем: в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действе выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без предварительного юрисдикционного подтверждения. При этом гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Лица, инициирующие отзыв, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве.

Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. По мнению Суда, законодатель субъекта Федерации, защищая такие конституционные ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.

Конституционный Суд подчеркнул необходимость гарантии защиты в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем, чтобы обеспечить в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва - и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

Определяя параметры отзыва депутатов, выборных должностных лиц, Федеральный закон N 131-ФЗ учитывал эти правовые позиции Конституционного Суда. Вместе с тем Закон несколько ужесточил правовой механизм отзыва. В частности, он установил, что отозванным считается лицо, за отзыв которого проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В соответствии с ч. 1 ст. 24 данного Закона голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.

И Конституционный Суд, и Федеральный закон N 131-ФЗ трактуют об отзыве выборных лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления, не выделяя возможные особенности выборов. Однако при этом надо иметь в виду, что отзыв депутата предполагается возможным, если депутат избран по мажоритарной системе (в одномандатном или многомандатном округе). Отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке избирательного объединения, нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. В личном качестве депутат-"списочник" отвечает перед партией или другим избирательным объединением, включивших его в число баллотировавшихся кандидатов.

Основания для отзыва депутата, других выборных лиц и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. При этом в соответствии со ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В этой связи возможности муниципального образования в установлении оснований отзыва сводятся к конкретизации понятия "противоправные решения или действия (бездействие)".

К особенностям порядка отзыва, предусматриваемым Федеральным законом N 131-ФЗ, относится указание на то, что этот порядок должен обеспечивать возможность депутату, другому выборному лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.