Лекция 9. Общая структура государственного управления в России

1. Общая структура государственной власти в России.

2. Федерализм и разделение полномочий между органами государственной власти.

3. Система управления государственным сектором. Государственные финансы и бюджет.

4. Совершенствование работы федеральных органов управления. Государственный контроль.

1. Общая структура государственной власти в России.

Понятие «гражданское общество» означает такое состояние социума, при котором создаются условия для соблюдения прав и свобод, развития гражданской самодеятельности и политической активности, реального участия граждан в политике. Современное гражданское общество есть результат длительного исторического развития. Становление гражданского общества шло и идет рука об руку с формированием правового государства. Гражданское общество и правовое государство, взаимодействуя между собой, образуют сферу публичной политики.

Разнообразные формы самоорганизации граждан несут в себе огромные резервы социального, экономического и культурного развития России. Гражданское общество вырастает из чувства социальной ответственности - стремления гражданина самостоятельно, либо в кооперации с другими гражданами брать на себя решение своих и общих проблем, не сваливая их на государство. Социальный прогресс в России невозможен без ответственного гражданского общества, умеющего критиковать и контролировать власть, заставляющего работать ее в своих интересах. Государство должно не «управлять» добровольными объединениями граждан, а поддерживать их, расширяя возможности их участия в государственных делах.

Свободное общество может быть построено только в рамках стабильной политической системы, которая исключает любой произвол и предполагает активную роль государства в создании экономического порядка, имеющего целью благосостояние для всех. Рынок - не самоцель, а средство достижения свободы и достатка всех граждан России. Задача государства в том, чтобы ориентировать свободный рынок на достижение социальных целей, а не в том, чтобы его к этому принуждать.

В современной России не разрешено одно из базовых противоречий между российским социумом и государством. Суть его заключается в следующем: существующая потребность в организации повседневной жизни, которая должна регулироваться недвусмысленными, понятными гражданам нормами, находится в противоречии с односторонней зависимостью от социальных институтов, которые пользуются властными полномочиями для произвольной регламентации гражданских прав. С этим противоречием сталкивается не только большинство граждан, но и активисты общественных организаций. В России распространено мнение о том, что законодательство создает возможности для административного произвола.

Гражданское общество завоевало свое право на физическое существование и политическую значимость благодаря определенной системе гарантий со стороны государства. В этом заключается взаимообусловленность и взаимозависимость гражданского общества и правового государства. Постепенное развитие правового государства, являющееся условием существования демократического строя, содержит в себе не только традиционное разделение власти на три ветви, но и дополняющее их разделение между гражданским обществом и государством.

Для того, чтобы создать в России демократическое правовое государство, достаточно обеспечить выполнение в полном объеме действующей Конституции. В настоящее время в России можно отметить следующие проблемы, которые являются препятствием на пути становления правового государства:

- не обеспечивается равенство граждан и организаций перед законом и судом (об этом, в частности, говорит избирательное применение закона в политических целях, а также зависимость суда от исполнительной власти);

- нарушаются избирательные права граждан, в частности, через использование административного ресурса;

- политические партии до сих пор не получили доступа к власти и победа какой-либо из них на выборах не означает возможность реализации ее программы;

- оттесняются на обочину политической жизни или ставятся в зависимость от властных структур общественные организации и движения, выражающие оппозиционные настроения (об этом говорит, например, принудительная перерегистрация общественных организаций в 2001 г., другие попытки поставить их под контроль как на федеральном, так и на региональном уровне);

- ставится под сомнение свобода слова и прессы - через различные формы давления на средства массовой информации, неугодные властям;

- свобода предпринимательства только декларируется, а реально не осуществляется властью из-за засилия коррумпированного чиновничьего аппарата;

- сохраняются неравные условия доступа к образованию, здравоохранению и культуре, что ограничивает свободу развития личности;

- не соблюдаются гарантии местного самоуправления в связи с финансовой зависимостью и административным давлением региональных органов государственной власти.

Правовое государство возможно только в том случае, если законы соблюдает сама власть. Современное российское общество далеко от гражданского, пока оно остается пассивным объектом манипуляций со стороны власти. Как констатирует Т.Ворожейкина, «в целом речь идет о едином и достаточно последовательном процессе приспособления политической сферы к такому типу развития, при котором государство (власть) играет центральную роль в структурировании экономических, политических и социальных отношений».

Воспрепятствовать возвращению России в авторитаризм как раз и призвано гражданское общество, построению которого могут способствовать следующие факторы:

- признание гражданских, политических и социальных прав неотъемлемой частью социума;

- создание многочисленных организаций, ассоциаций и институтов, поддержка их разнообразия;

- деятельность средств массовой информации в условиях свободы и плюрализма;

- финансовая поддержка политических партий, их независимость от государства;

- создание упрощенной законодательной базы для учреждения всевозможных фондов и других инструментов благотворительности, для развития малого бизнеса;

- предоставление самоуправления основным институтам (церковь, университеты, сфера искусства и т.д.);

- реализация принципа субсидиарности, то есть передачи права принятия решения и делегирование ответственности на тот уровень, на котором эти решения будут выполняться.

Деятельность любого государства реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства — это обособленное звено механизма государства, которое имеет собственную структуру, строго определенные функции и необходимые для этого государственно-властные полномочия (рис. 6.1).

Структура государственных органов может быть различна. Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с конституцией, законами или другими нормативно-правовыми актами.

Рис. 6.1 Схема власти в Российской Федерации

Орган государственной власти наделен властными полномочиями. Его решения обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства.

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви власти самостоятельны и не вмешиваются в оперативную деятельность друг друга. Реализация принципа разделения их взаимоотношений гарантирует общество от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица, способного привести к диктатуре и установлению тоталитарного режима.

Государственное управление в России разделено между двумя уровнями: федеральным и региональным. Как было отмечено ранее, федеративное устройство государства повышает значение регионального управления, реализующего ряд государственных полномочий на местном уровне. Субъектом регионального управления является регион, границы которого, строго говоря, могут и не совпадать с административно-территориальным делением страны. Регион может находиться как в границах субъекта федерации, так и объединять несколько таких субъектов, связанных общностью сложившихся между ними хозяйственных связей. Однако реальную экономическую политику на региональном уровне проводит субъект РФ, располагающий для этого на территории всей полнотой власти. Полномочия субъекта РФ конституционно закреплены в предметах совместного ведения между федеральным центром и субъектом федерации. При этом между федеральным центром и субъектом федерации возможно заключение договора, предусматривающего разграничение предметов ведения РФ как федерального центра и предметов совместного ведения между РФ и субъектом федерации. Однако заключение такого договора может быть допущено лишь в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон.

2. Федерализм и разделение полномочий между органами государственной власти.

Сегодня термины «федерация», «федерализм» стали активно использоваться как в научной литературе, так и в периодической печати. При этом каждый из авторов по-своему трактует их смысл и содержание. Все это порождает путаницу в умах не только обыкновенных граждан, но и отдельных политиков, определяет их позицию к федерализму: от восторженно позитивной до агрессивно негативной. Поэтому прежде чем говорить о значении и роли федеративного устройства государства, о федерализме вообще, необходимо раскрыть объективное содержание и сущность понятий.

Термин «федерализм» — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого термина «федерализм (federalism) исследователи связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар, один из наиболее авторитетных и известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных обязательств.

Таким образом, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора), доверия (родственным «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, которая выражает политическую справедливость, формирует политическое поведение людей и направляет их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств.

Следует также отметить, что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие «государство». Так, например, по мнению российского мыслителя И. Ильина «... федерация возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств, которые стремятся объединиться»[3]. Иначе говоря, федерация — это система взаимоотношений властных структур, социальных институтов, основанная на принципах не субординации, а координации. Такое понимание федерализма приводит к выводу о том, что федерализм — это «рукотоворное создание»: для его внедрения необходима только политическая воля, а двигателем данной операции является государственная власть.

Второй подход, который присущ большинству американских исследователей, характеризуется тем, что федерализм трактуется как форма самоорганизации граждан, в рамках которой обеспечивается согласование индивидуальных интересов. Примером может служить федерация США, основанная на децентрализации власти, которая, в свою очередь, начиналась с конкретного человека, обладающего нерушимыми правами и свободами. При таком понимании федерализма взаимоотношения между элементами государственной системы являются вторичными, «надстроечными» над личностным измерением федералистской идеи. Именно это и является, на наш взгляд, важнейшей составляющей федерализма. На первый план здесь выступает человеческий фактор, личностное содержание, а не внешняя, правовая сторона, что характерно для первого подхода к федерализму. Современный федерализм становится все больше своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как «институциализация свободы»[4].

Главное в понятии федерации — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.

Обязательным условием успеха стратегических преобразований в Российской Федерации является выработка адекватной концепции развития государства, важным аспектом которой выступает определение форм, в которых будет развиваться российский федерализм, система исполнительной власти, судебная система. Такая концепция должна не только способствовать воплощению в реальной жизни нашего Отечества провозглашенного в Конституции 1993 года идеала демократического федеративного правового государства, но и стать действенным ориентиром на пути построения консолидированной и эффективной системы государственного и муниципального управления.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 главной целью на этом пути является совершенствование координации деятельности всех ветвей и уровней власти и управления. Именно это направление работы выходит на первый план после того, как мы сможем констатировать выполнение предварительного условия формирования современных федеративных отношений, состоящего в восстановлении на территории страны действия Конституции РФ и федеральных законов.

Движение к цели, поставленной Президентом страны, подразумевает «расширенное» понимание федеративных отношений: реформирование должно затронуть и органы местного самоуправления, в пределах своих полномочий обладающие, согласно Конституции РФ, юридической самостоятельностью по отношению к органам государственной власти, однако фактически организующие свою деятельность преимущественно в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью. Невозможно совершенствование федеративных отношений и без реформирования судебной системы, призванной в рамках своего основного предназначения — осуществления правосудия — способствовать необходимому балансу между ветвями и уровнями власти, разрешать конфликты, возникающие на почве разграничения предметов ведения и полномочий.

В связи с этим одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является выработка принципов появления, наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации отживших предметов ведения и полномочий. При этом, во-первых, речь идет не просто о соответствии распределения полномочий (как прав и обязанностей) распределению ресурсов — о чем в последнее время говорят довольно часто, — но и об оптимальном с управленческой точки зрения распределении функций органов государственной власти и местного самоуправления. И, во-вторых, речь идет не просто о разграничении (т.е. распределении и перераспределении) наличных предметов ведения, полномочий и функций, но и об определении условий появления и принципов введения новых необходимых предметов ведения, полномочий и функций и ликвидации устаревших.

Второй важной задачей, связанной с первой, выступает создание институтов ответственности за неисполнение полномочий (таких, как, например, административные суды, процедуры банкротства муниципальных образований, различные механизмы федерального контроля и вмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и т.д.).

В правовом смысле эти области федеративных отношений являются наименее проработанными по причине преобладания в государственной политике недавнего прошлого правового нигилизма и практики принятия решений в интересах одного или нескольких субъектов Федерации. Несмотря на то, что к настоящему времени в основном преодолены проблемы, связанные с нарушением конституционных основ федерализма (таких, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и т.д.), в стране не сложилось ясное понимание того, как использовать степени свободы, оставляемые заложенной в Конституцию РФ юридической конструкцией федерации.

Во-первых, исключительно сложной проблемой, решение которой не предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, определенным в статье 72 Конституции РФ.

Во-вторых, нечетко определены сами предметы ведения, относимые к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, поскольку некоторые нормы Конституции РФ таят возможности неоднозначного и даже противоречивого толкования. Так, например, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «в» статьи 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «б» статьи 72 к предметам совместного ведения. По ним принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, — где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах РФ, о местном самоуправлении.

В конституционном перечне предметов совместного ведения наряду с действительными предметами ведения (т.е. подлежащими правовому регулированию сферами общественных отношений) представлены функции органов государственной власти и конкретные полномочия. Невыдержанность концепции «предметов ведения» от федеральной конституции переходит к текущему федеральному законотворчеству, отражается на договорах (соглашениях) Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий и на законотворчестве субъектов Федерации.

Только в ХХ веке Россия по крайней мере шесть раз изменяла модель своей внутренней организации. За десять лет существования современного Российского государства мы стоим на пороге перехода ко второму типу федеративных отношений. Без сомнения, действующая модель, которую можно назвать «распределительным бюджетным федерализмом», уже не может решить всей сложности задач развития, она явно не соответствует идее «гражданского общества и гражданского государства», повышению роли городов в решении государственных дел, установлению партнерских отношений государства и бизнеса, освоению форм организации публичного управления на основе принципа субсидиарности.

Сказанное выше переводит нас уже в область формирования современных федеративных отношений — преобразования сложившихся отношений между уровнями публичного управления. То есть, по сути, речь идет о федеративной реформе, предварительным условием начала которой, как известно, было восстановление на территории страны верховенства Конституции РФ и — в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения — федеральных законов. К настоящему моменту данный этап реформы практически завершен. Понимая, что федеральный центр все равно «возьмет свое», наиболее влиятельные региональные лидеры не только поддержали, но и сами инициировали вопрос о продолжении реформы, о формировании полноценных федеративных отношений. В данном контексте поворот данного вопроса в плоскость «разграничения предметов ведения и полномочий» в значительной степени является результатом усилий Рабочей группы Госсовета под руководством М.Ш. Шаймиева. Одной из положительных сторон такого поворота рассмотрения является то, что он требует учета и в определенном смысле разрешения весьма запутанных отношений органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления, на которые федеральный центр может влиять только через законодательство.

Как было показано в Докладе ЦСИ ПФО 2000 года, ключевую роль в необходимой для полноценного развития страны «новой регионализации» России будут играть крупные города — места концентрации человеческого капитала и технологий, обладающие наиболее плотной культурной средой и генерирующие инновационные импульсы. Следовательно, такие города (а возможно, и ряд других образований типа свободных инновационных зон и т.п.), обладающие к тому же инфраструктурами, обслуживающими создание и распространение новых технологий, сберегающими и умножающими человеческий капитал, нужно учитывать в качестве субъектов федеративных отношений, что отражается концепцией «расширенного федерализма». Поэтому стратегическое направление федеративной реформы можно было бы сформулировать так: от политического и экономического торга между Федерацией и ее субъектами — к «расширенному федерализму» и «функциональному федерализму». Иначе говоря — к формам организации государственной власти, местного самоуправления и других субъектов «расширенной федерации», соответствующим вызову «новой регионализации» России.

В отличие от «расширенного федерализма», идеология которого стала отчетливо складываться лишь в процессе объединения Европы, «функциональный федерализм» хорошо прописан уже в практике социалистической мысли начала XX века, приступившей к обоснованию социальной политики социал-демократических партий социологическими понятиями и данными. При этом в структуре государства — наряду с тремя традиционными для Нового времени классами (дворянством, крестьянством и «средним» городским классом «частных собственников») — стали видеть и анализировать «гильдии», «синдикаты», «корпорации» и иные как естественно-исторические, так и вновь возникающие социальные образования.

Функциональным же данный тип федерализма был назван С.И. Гессеном потому, что в рамках этого правопонимания элементами федеративных отношений стали считаться всевозможные, разной природы и разного масштаба, — но непременно социологически переосмысленные и мыслимые (в рамках раннего социологического функционализма) — сообщества, характеризующиеся своей особой функцией (внутри общества как целого), внутренней организацией и своим особым «правом».

При этом государство претерпевает функциональную диверсификацию и определяется как «координирующая организация общества», и функция его (т.е. государства) заключается «в том, чтобы представлять полноту взаимосопряженных деятельностей функционально расчлененного общества».

Задача государственной структуры — не просто обеспечивать функциональность его отдельно взятых органов и непротиворечивость, бесконфликтность их софункционирования, но еще и выявлять, представлять и поддерживать «полноту взаимосопряженных деятельностей». Причем носителями этих деятельностей могут быть самого разного рода сообщества (коммуниумы), союзы, ассоциации, цеха и т.д.

Итак, задача государства определяется термином «координация». Важно, однако, и то, что в Новое время координирующая функция/деятельность государства принимала не столько административный, организационно-управляющий, или законодательный, сколько судебный характер. То есть утверждается дожившая до наших дней первичность судебной практики (с ее характерной состязательностью сторон) в установлении государственно координируемого правопорядка.

3. Система управления государственным сектором. Государственные финансы и бюджет.

Принятая Правительством России 17 августа 2001 года Программа развития бюджетного федерализма призвана — по замыслу ее разработчиков — решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Конструкция «бюджетного федерализма» заместила понятие межбюджетных отношений, которые как раз и призваны отвечать на вопрос о достаточности ресурсов.

Принятием федерального бюджета на 2001 год в основном завершилась реализация одобренной в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, в результате которой изменилась и стала относительно более «справедливой» основа для определения трансфертов. Однако до гармонии еще очень далеко. Явно виден разрыв между регионами и внутри регионов. Ни о каком выравнивании в ближайшие двадцать лет разговор не идет. Кроме того, используемая нормативная база расчетов, несмотря на постоянное совершенствование, морально устарела, она не дает реального представления о состоянии дел в субъекте Федерации или органе местного самоуправления. В частности, не отражается неформальная налоговая активность региональных и местных администраций: зачеты, платежи во всевозможные «карманные» внебюджетные фонды, индивидуальные налоговые льготы, участие налогоплательщиков в прямом финансировании бюджетной сферы и т.д.

Несмотря на некоторое сокращение нефинансируемых федеральных мандатов, в целом стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, не финансируются в последующем. Отсутствует политика и схемы управления внутренним долгом как таковые. Кроме того, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе — между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. То есть нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.

Выходом могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация — субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации — муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования. Из статуса рекомендаций эти принципы должны быть переведены в статус федерального закона.

Однако решением данной частной проблемы заниматься довольно бессмысленно без системного рассмотрения всех остальных.

Ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления поставлены неразумной политикой межбюджетных отношений на грань банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности, бюджетного.

В плане антикризисного реагирования на уже сложившуюся ситуацию выход один — официально ввести процедуру банкротства органов местного самоуправления — основанную на нормах федерального закона и осуществляемую муниципалитетами самостоятельно и под собственную ответственность — в рамках развития института федерального надзора и вмешательства.

Федеральная политика в отношении региональных и местных налогов и бюджетов должна сосредоточиться на формулировании общих принципов и «правил игры» — т.е. быть правовой политикой. В частности, федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к территориальным бюджетам и бюджетному процессу, а также, в ряде случаев, к бюджетной политике. При этом особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств региональными и местными властями перед гражданами, бюджетными организациями, кредиторами.

В этих целях следует:

- сохранить законодательное регулирование уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов;

- инвестиции в общественную инфраструктуру должны финансироваться за счет заемных средств, а не текущих доходов;

- в случае нарушения финансовых обязательств, невыполнения установленных федеральным законодательством единых требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления.

Процедуры муниципального банкротства, о которых говорилось выше, могли бы стать «предельным» случаем такого режима.

4. Совершенствование работы федеральных органов управления. Государственный контроль.

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контролю. В целях обеспечения нормальной и законной деятельности аппарата государственного управления применяются следующие виды контроля:

- государственный контроль;

- общественный контроль;

- судебный контроль.

Государственный контроль, исходя из принципа разделения властей, осуществляется органами законодательной и исполнительной властей с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить:

1. Контроль Президента Российской Федерации.

2. Контроль органов законодательной власти.

3. Контроль органов исполнительной власти.

Президентский контроль: Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, гаранта прав и свобод человека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:

- непосредственный контроль Президента Российской Федерации;

- президентский контроль через соответствующие президентские структуры.

Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне. Например, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации он назначает на должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб, назначает представителей в иностранных государствах. Высшее командование Вооруженных Сил и других.

Согласно ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти. В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством Российской Федерации по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Вторая форма президентского контроля осуществляется через соответствующие президентские структуры, где значительную роль в осуществлении контроля играет Администрация президента Российской Федерации. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации от 29.01.96 она осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Важные функции и полномочия по обеспечению конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации осуществляет Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. Положение о нем утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16.03.96.

В соответствии с названным Положением Главное контрольное управление осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Контроль органов законодательной власти: В единую систему органов государственной власти РФ входят Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: верхней - Совета Федерации и нижней - Государственной Думы. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента с введением военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президента вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Контроль в системе исполнительной власти: К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство, федеральные министерства и иные органы исполнительной власти.

Правительство согласно ст. 114 Конституции осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными органами и указами Президента. В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Контрольные полномочия представляют собой одно из важнейших направлений деятельности всех федеральных органов исполнительной власти. Так, например, контроль в сфере правопорядка осуществляют Министерство юстиции и Министерство внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции - Министерство природных ресурсов.

При проведении контроля органы исполнительной власти используют разнообразные методы — проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати, проверяют жалобы граждан, акты управления и т.д.

Общественный контроль: Согласно ст. 32 Конституции граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. И теоретически и практически это предполагает общественный контроль над органами государственного управления, за деятельностью государственного аппарата и их должностных лиц.

Субъектами такого контроля являются общественные объединения граждан, политические партии, профессиональные союзы, молодежные организации, трудовые коллективы, а также граждане как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для данного контроля характерно предупреждение нарушений законности, поэтому решения общественных организаций по результатам проверок носят, как правило, рекомендательный характер.

Судебный контроль: Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Оно осуществляется субъектами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.