Перспективы развития законодательства о регистрации юридических лиц

ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Т.В. ЗАКУПЕНЬ
Закупень Татьяна Васильевна - профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук.
С момента введения в действие части первой Гражданского кодекса РФ прошло уже более пяти лет, но до настоящего времени закон о регистрации юридических лиц еще не принят. Следует отметить, что попытка разработки такого закона была предпринята еще в 1995 году. Принятый 8 декабря 1995 года Государственной Думой и одобренный в установленные сроки Советом Федерации, он был отклонен Президентом Российской Федерации 9 января 1996 года. В письме Президента Государственной Думе было сказано, что представленный для подписания и обнародования Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" имеет серьезные недостатки, внутренне противоречив и декларативен, не проработан концептуально и противоречит положениям отдельных норм Конституции Российской Федерации и действующего законодательства.
Поскольку рассматриваемый Закон по предмету своего регулирования относится к административному законодательству (на это прямо указывает ч. 1 ст. 51 Гражданского кодекса), регламентация порядка регистрации юридических лиц находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако в Законе не нашли практически никакого отражения вопросы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в рассматриваемой сфере. За рамками Закона остались также такие принципиально важные вопросы, как регламентация конкретного правового статуса и системы подчиненности органов государственной регистрации, порядок их взаимоотношений между собой и с органами юстиции различных уровней и исполнительной властью на местах, механизм и источники финансирования системы регистрирующих органов, определение понятия и структуры Государственного реестра юридических лиц, конкретного порядка и механизма его формирования и многие другие. Наконец, декларируя возможность проверки законности создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, закон не устанавливал порядок и механизм реального контроля со стороны регистрирующих органов за соблюдением действующего законодательства.
В соответствии со ст. 123, 124 Регламента Государственной Думы отклоненный Президентом Российской Федерации Закон был направлен на заключение Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе. Комитет принял решение взять за основу редакцию Закона и создать специальную комиссию по его доработке, с тем чтобы новый вариант Закона внести на повторное рассмотрение Государственной Думы.
В течение четырех лет Закон находился в комитете. Для его доработки привлекались высококвалифицированные юристы, эксперты в области регистрации юридических лиц, ученые. С учетом замечаний Президента Российской Федерации в Закон были внесены существенные коррективы. Вместе с тем, несмотря на доработку, Комитет по законодательству и судебно - правовой реформе поддержал позицию Президента Российской Федерации и предложил Государственной Думе снять Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" с рассмотрения. 15 ноября 1999 года Совет Государственной Думы принял решение поддержать данное предложение комитета.
Можно лишь глубоко сожалеть, что такой весьма важный нормативный правовой акт, регулирующий отношения современного экономического оборота, был отклонен. Его принятие разрешило бы многие назревшие проблемы, возникающие в результате разрозненности и бессистемности регистрирующих органов. Ведь в настоящее время регистрацию юридических лиц осуществляют: Министерство юстиции РФ, региональные органы юстиции, Банк России, Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, регистрационные палаты или специальные подразделения в администрациях субъектов Федерации. В результате очень трудно найти информацию о конкретном юридическом лице, а информация о количестве индивидуальных предпринимателей вообще отсутствует.
В стране получила широкое распространение практика, когда одно и то же физическое лицо является учредителем десятков, а иногда и сотен юридических лиц. Как правило, все эти предприятия имеют значительную задолженность перед бюджетами всех уровней. Разрозненность информации о них затрудняет работу правоохранительных, налоговых и других заинтересованных органов, приводит к тяжелым экономическим последствиям.
В настоящее время Правительство Российской Федерации, понимая острую необходимость для страны в принятии специального закона, регламентирующего порядок создания и деятельности системы регистрирующих органов в Российской Федерации, ведения Единого государственного реестра и единой информационной базы юридических лиц, готовит новый проект закона о государственной регистрации юридических лиц.
Значение этого закона и особый предмет его регулирования предъявляют очень жесткие требования к его содержанию. В нем должны быть четко и максимально подробно решены все основные вопросы, касающиеся не только существа, но и порядка государственной регистрации юридических лиц, установлен механизм реального контроля со стороны регистрирующих органов за соблюдением законодательства.
В правоприменительной практике возникает много вопросов в связи с регистрацией государственных и муниципальных учреждений, создаваемых федеральными и региональными органами власти и управления.
Если, например, порядок регистрации юридических лиц - предпринимателей определен Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 года N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации", и ст. 34 и 35 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", то порядок регистрации организаций, которые не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, ничем не регламентирован. С одной стороны, их надлежит регистрировать в силу общих начал ст. 51 ГК РФ, которая говорит о том, что все юридические лица подлежат регистрации. С другой стороны, они являются юридическими лицами в силу прямого указания об этом в положениях о них, утвержденных соответствующими нормативными правовыми актами, и никакого дополнительного подтверждения своего статуса как некоммерческой организации - юридического лица не требуют. В то же время от государственных структур поступают многочисленные просьбы зарегистрировать такие организации. Думается, что такой порядок регистрации следует обязательно предусмотреть в разрабатываемом законе.
Особое внимание следует обратить на регламентацию регистрации юридических лиц с иностранными инвестициями. В настоящее время регистрацию таких юридических лиц осуществляют Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации и регистрирующие органы в субъектах Федерации. Из-за неурегулированности законодательства здесь обозначились большие сложности.
Так, в июле 1999 года был принят Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации". В результате его принятия признан утратившим силу Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", согласно которому Государственная регистрационная палата производила регистрацию предприятий с иностранными инвестициями нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей отраслей независимо от величины их уставного капитала, а также предприятий, объем иностранных инвестиций в которые превышал 100 тыс. рублей. Остальных юридических лиц с иностранными инвестициями регистрировали специальные подразделения в субъектах Российской Федерации.
В новом же Законе "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" отсутствует какое-либо указание на то, в каком органе должны регистрироваться организации с иностранными инвестициями. Статья 20 этого Закона лишь устанавливает, что создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями осуществляются в порядке и на условиях, определяемых ст. 51 ГК РФ. Однако в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О введении в действие ч. 1 Гражданского кодекса" впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц сохраняется действующий порядок регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями, то есть порядок, установленный утратившим силу Законом РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", применение которого в настоящее время стало буквально тормозом в привлечении иностранных инвестиций в Российскую Федерацию.
Вот пример. В ноябре 1999 года губернатор Санкт - Петербурга обратился в Правительство Российской Федерации с просьбой передать часть полномочий Государственной регистрационной палаты при Министерстве юстиции Российской Федерации администрации Санкт - Петербурга. Свою просьбу он мотивировал тем, что в связи с проводимой властями города экономической политикой, направленной на повышение инвестиционной привлекательности города, объем иностранных инвестиций в экономику Санкт - Петербурга только за 1998 г. возрос на 80 процентов по сравнению с предыдущим годом. И хотя инвестиционные возможности города далеко не исчерпаны, на пути реализации такой политики стоят устаревшие российские законы - все тот же Закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР". Поскольку самый скромный инвестиционный проект в Санкт - Петербурге стоит не менее миллиона долларов, то сумма до 100 тыс. рублей объема иностранных инвестиций, установленная этим Законом для регистрации организаций с иностранными инвестициями в субъектах РФ, просто смешная.
Учитывая разрозненность и бессистемность регистрирующих структур, очень важно, чтобы в проекте закона нашли также отражение вопросы правопреемственности между создаваемыми органами юстиции по регистрации юридических лиц и органами, осуществляющими государственную регистрацию в настоящее время. Необходимо определить орган, осуществляющий общее руководство по проведению государственной регистрации юридических лиц и ведению Единого государственного реестра юридических лиц, предусмотреть весь круг полномочий регистрирующих органов.
При разработке закона необходимо учитывать сложившийся столетиями мировой опыт регулирования в данной сфере. Например, система регистрации юридических лиц в Великобритании существует с 1844 г., и в настоящее время число зарегистрированных компаний превышает миллион. Регистрация юридических лиц в Великобритании проводится Кампаниз Хаус (Companies House) - агентством Министерства торговли и промышленности Великобритании, бесприбыльной правительственной организацией, находящейся на самофинансировании. Все расходы по деятельности Кампаниз Хаус покрываются доходами от сборов, которые устанавливаются Министерством. Любое повышение ставки сбора должно быть одобрено Парламентом. Плановые показатели деятельности устанавливаются министром. По закону главное должностное лицо Кампаниз Хаус - Регистратор компаний.
Весь процесс регистрации юридического лица занимает 5 рабочих дней и стоит 20 фунтов (около 30 долларов США). За дополнительную плату возможна срочная регистрация в тот же день.
Процедура регистрации максимально упрощена. Достаточно лишь представить (практически всегда - по почте, реже - лично) меморандум об ассоциации (у нас - учредительный договор) и устав компании; персональные сведения о директоре, секретаре компании и ее членах; а также документы, подтверждающие наличие зарегистрированного в установленном порядке офиса, чтобы юридическое лицо было зарегистрировано.
Однако, несмотря на такую простоту регистрации, представляемые документы готовятся с особой тщательностью, как правило, наемной группой высококвалифицированных юристов, специализирующихся именно на подготовке документов к внесению на регистрацию (хотя законом их обязательное привлечение не предусмотрено).
Почему первичной подготовке документов уделяется такое большое внимание? Кампаниз Хаус регулярно проводит выборочные проверки документов зарегистрированных юридических лиц. И если результаты проверки показали, что представленные на регистрацию документы не соответствуют действующему законодательству, если в них указаны не соответствующие действительности данные о директоре, членах компании или не тот почтовый адрес офиса, то в отношении такого юридического лица начинается установленная законодательством процедура исключения из Единого реестра. А поскольку учредители расформированной компании в Великобритании не вправе больше учреждать другие компании, за подготовку первичных документов и внесение в Единый реестр последующих изменений в них несет личную ответственность директор компании.
В Великобритании каждое юридическое лицо по закону обязано представлять годовой отчет с указанием своего почтового адреса, сведений о директорах и акционерах. Ежегодно каждая компания получает отпечатанный бланк, подготовленный на основе имеющейся в базе данных Кампаниз Хаус информации о данном юридическом лице. Юридическое лицо должно сверить и при необходимости дополнить или обновить информацию, содержащуюся на бланке, а затем вернуть ее в Кампаниз Хаус.
Все общества с ограниченной ответственностью обязаны представлять также финансовую отчетность о своей деятельности. Своевременное направление финансовой отчетности - личная ответственность директора компании.
Для обеспечения требований закона по предоставлению юридическими лицами информации о своей деятельности Кампаниз Хаус использует ряд мер, среди которых: направление писем - извещений и писем - предупреждений, публикации в прессе, объявления по радио, проведение семинаров и в конечном итоге - выведение из Единого реестра.
В год Кампаниз Хаус обрабатывает около 5 млн. документов. На информацию о зарегистрированных юридических лицах поступает около 30000 запросов в неделю. Информацию можно получить во всех офисах Кампаниз Хаус <*>.
--------------------------------
<*> См.: Регистрация компаний в Великобритании / Companies House - for the record / Crown Way, Cardiff CF4 3 UZ Great Britain.
Безусловно, положительный опыт зарубежных стран, применительно к нашим реалиям, необходимо учесть при подготовке закона о регистрации юридических лиц. Его затянувшееся принятие создает искусственные препятствия проводимым в нашей стране преобразованиям, способствует обострению экономического кризиса. В целом же разрабатываемый проект закона должен основываться на таких принципах регистрации юридических лиц, как:
единая процедура государственной регистрации независимо от объекта регистрации и его региона;
единые регистрирующие органы - органы юстиции по регистрации юридических лиц;
единый Государственный реестр юридических лиц (первоначально такие реестры должны сводиться на уровне субъектов, а затем уже на уровне Российской Федерации);
открытость сведений о государственной регистрации юридических лиц.
Отсутствие закона о регистрации юридических лиц на местах пытаются компенсировать региональным нормотворчеством. В частности, Московской областной Думой принят Закон "О единой системе государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, имущественных прав и связанных с ними неимущественных прав и сделок на территории Московской области"; постановлением Правительства Москвы утверждено Положение о Московской регистрационной палате, согласно которому ей переданы функции по регистрации юридических лиц. Аналогичные нормативные правовые акты приняты во многих субъектах Российской Федерации.
Такое положение, естественно, подрывает и без того нестабильную нормативно - правовую основу регистрации юридических лиц, затрудняет работу регистрирующих структур, приводит к резко возрастающему потоку писем и жалоб, обращений в судебные органы. Промедление с принятием закона о регистрации юридических лиц еще более углубит кризисную ситуацию в стране, породит рост преступности и злоупотреблений в экономической сфере.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ