Государственная власть как признак государства. Принцип разделения властей

Государственная. При родовом строе власть осуществлялась самими общинниками, участвовавшими в совместном труде, ведении добывающего хозяйства. Управление делами общины не было закреплено за особым слоем людей, не составляло чьей-либо профессии. Оно осуществлялось лицами, выбранными членами общины, рода в соответствии с их заслугами. Функции управления не составляли "должности", а осуществлялись в силу доверия и авторитета членов общины. Органы власти родового строя не обладали и выделенными для них средствами и аппаратом принуждения. Их решения, в том числе наказание или принуждение силой, выполнялись самими членами рода.

В отличие от родового строя для государства характерно возникновение и наличие, по выражению Ф. Энгельса, "особой публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны" <*>. Иначе говоря, государство, наряду с органами, издающими законы, выносящими решения и отдающими приказы, обязательно обладает особым аппаратом управления (учета, исполнения, контроля и надзора), а также особым аппаратом принуждения (и защиты общества), выделенными из общества, существующими специально для выполнения этих, ставших специфически государственными, функций. Публичная власть представлена особыми отрядами вооруженных людей (армии, гвардии и полиции), тюрьмами, судами и другими принудительными учреждениями, а также аппаратом чиновников.

--------------------------------

<*> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 170.

Для характеристики государственной власти наиболее часто используют два термина "легальность" и "легитимность". Ввиду того что в переводе оба термина означают "узаконение", в обиходе и в научной литературе их употребляют весьма часто как синонимы (например, говоря о легитимности акта, подразумевают его юридическую обоснованность). Между тем возможно и более узкое понимание этих терминов, при котором под легальностью следует понимать юридическую правомерность возникновения, организации и деятельности власти. А под легитимностью - фактическое признание власти, ее действий населением, степень их одобрения. Важнейшим средством легализации власти, будь то власть государственная или власть политическая, выступают нормы права. Лишь закрепление в законе основных институтов государственной власти, принятие конституций, характеризующих новый государственный строй, означает легализацию новой государственной власти и ее составляющих элементов. Широкое понимание термина "легальность" означает, что с данных позиций можно оценивать происхождение власти, ее организацию, систему органов и учреждений, наличие полномочий, форм и методов деятельности. Отступление по этим характеристикам от действующих правовых норм есть отрицание легальности той или иной составляющей государственной власти. Нарушение принципа легальности предполагает вступление в силу как мер юридической (уголовной, административной), так и политической (отставка, отстранение от должности) ответственности.

По мнению политолога С. Липсета, легитимность означает способность системы породить и поддерживать веру народа в то, что ее политические институты в наибольшей степени отвечают интересам данного общества. Признавая различия между легальностью и легитимностью, следует также признать, что легальная власть может быть нелегитимной и наоборот. Так, социальные революции всегда отражают высокую степень нелегитимности данной власти, несоответствие ее действий ожиданиям народа. М. Вебер впервые выделил три формы легитимности: традиционная (основана на традиционной вере в непогрешимость государственной власти и государя, обычна для восточных стран, а также России); харизматическая (основана на гиперболизации личности, обладающей способностью убеждать, вести за собой массы, наиболее характерна для тоталитарных и авторитарных режимов); рациональная (основана на разумной оценке народом действий власти, при этом одобрение власти возможно лишь в случае соответствия действий власти той сумме безличных правил, стандартов, которые сложились в обществе и не зависят от личности, стоящей во главе государства, характерна для западной цивилизации).

Госудрственная власть составляет самый существенный, неотъемлемый признак государства даже там, где его становление происходило при внешне сохраняющихся формах родового строя в виде сельской общины и ее органов.

Принцип разделения властей относится к числу классических принципов буржуазного конституционализма. Как политический принцип организации государственной власти он был теоретически обоснован идеологами буржуазии и получил затем свое конституционное оформление. В разделении властей, а точнее в умении "комбинировать" власти, с тем чтобы одна могла сдерживать и уравновешивать другую, французский философ Ш. Монтескье видел прочную гарантию свободы в обществе. Главный тезис Монтескье сводится к следующему: политическая свобода несовместима со злоупотреблениями, неизбежными при сосредоточении всей полноты власти в одном лице или государственном органе, и, наоборот, ей благоприятствует умеренное правление с разделением властей. Под разделением властей философ понимал установление такого порядка в государстве, при котором три власти - законодательная, исполнительная и судебная - отделены одна от другой и вверены различным государственным органам.

Принцип разделения властей обеспечивает предметно-функциональную и структурную обособленность высших органов государственной власти и, следовательно, их относительную самостоятельность и независимость друг от друга. Иными словами, речь идет о такой организации государственной власти (государственного механизма), которая предполагает наличие институционализированной системы органов, которым присуща структурно-функциональная определенность и которые действуют в пределах системы как относительно автономные компоненты. В этом смысле принцип разделения властей служит в известной степени критерием демократизма политической системы общества: его реализация возможна только в рамках демократического режима. Причем особое значение приобретает самостоятельность и независимость парламента как общенационального представительного учреждения, в верховенстве которого и воплощается главным образом идея народного суверенитета. Одно из главных требований доктрины - органам исполнительной власти запрещается непосредственно участвовать в принятии законов. Право на их издание признается исключительно за выборным представительным органом - парламентом.

В России принцип разделения властей как конституционный принцип организации и осуществления государственной власти введен Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ст. 10). Соответственно, в системе государственных органов на федеральном и региональном уровне различаются законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы судебной власти.

Нельзя не заметить, что в современных демократических государствах все большее предпочтение отдается принципу координации и сотрудничества органов, осуществляющих государственную власть.

Особое, доминирующее положение в системе органов государственной власти занимают выборные представительные органы власти - парламенты. Парламент является высшим законодательным органом государства. Только ему как общенациональному представительному учреждению принадлежит право обсуждать и принимать законы государства, утверждать основной финансовый документ страны - государственный бюджет - и контролировать его выполнение. В парламентарных республиках парламент формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.

Глава государства (президент, монарх) традиционно рассматривается как высшее должностное лицо и представитель государства в международных отношениях. Нередко он - глава исполнительной власти. При этом президент, например, не может заниматься какой-либо другой профессиональной деятельностью. Он возглавляет всю систему государственных органов и юридически обладает весьма широкими полномочиями. В президентских республиках не только юридическое, но и фактическое положение главы государства достаточно значимо. Причем сфера полномочий президентской власти постоянно расширяется. В некоторых современных странах (преимущественно с парламентскими формами правления) институт главы государства, по существу, утратил свою политическую роль и положение самого главы государства сведено лишь к внешней атрибутике власти: он принимает весьма скромное, незначительное участие в осуществлении государственной политики.

Конституции многих стран содержат положения, характеризующие роль президента в системе государственных органов. Эта роль в основном выражается том, что президент является главой государства, гарантом национальной независимости и территориальной целостности, верховным главнокомандующим вооруженных сил, представителем государства в международных отношениях. Президент следит за соблюдением конституции, олицетворяет единство нации и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов. (Заметим при этом, что правовое положение президента и монарха, осуществляемые ими функции во многом идентичны.)

Порядок выборов президента в современных государствах неодинаков. Президент Французской Республики избирается путем всеобщего и прямого голосования; Президент Греции - Палатой депутатов, в Индии Президент избирается членами коллегии выборщиков, состоящих из выборных членов обеих Палат Парламента и выборных членов Законодательных собраний штатов; в Италии Президент Республики - Парламентом на совместном заседании палат. В США выборщики собираются по своим штатам и голосуют по бюллетеням за президента и вице-президента, из которых хотя бы один не должен быть жителем одного с ними штата.

В сфере международных отношений президент представляет государство в международных отношениях; назначает и отзывает полномочных представителей государства в других государствах; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей других государств; руководит дипломатическими переговорами и заключает договоры с иностранными государствами, представляя их на ратификацию парламента, либо лично ратифицирует и денонсирует международные договоры (если это не требует предварительного разрешения парламента).

Полномочия президента во взаимоотношениях с высшим представительным органом власти в основном заключаются в следующем: президент обращается к парламенту с посланиями; обнародует и проводит в жизнь законы, принятые парламентом, обеспечивая в области государственного управления их точное соблюдение; созывает внеочередные сессии парламента, в соответствии с законом о выборах назначает выборы высшего представительного органа власти. Вопросы войны и мира президент, как правило, решает с согласия парламента.

В области государственного управления президент назначает премьер-министра и по его предложению - членов правительства (в республиках с президентской формой правления), назначает других государственных служащих; а также судей, награждает орденами и почетными званиями; осуществляет право помилования; в случаях, предусмотренных конституцией, назначает референдум. Президент является главой вооруженных сил; в установленном законом порядке объявляет чрезвычайное и военное положение.

Президент или лицо, выполняющее функции президента, перед вступлением в должность приносит присягу. Президент может быть смещен с поста в результате предусмотренной законом процедуры привлечения его к ответственности. Так, в соответствии с Конституцией США президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если в порядке импичмента будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках.

В парламентарных республиках глава государства обладает правом роспуска нижней палаты парламента, в президентских - глава государства правом роспуска парламента не обладает, однако его полномочия более обширны и значительны, поскольку он одновременно является и главой правительства.

Правительство - высший коллегиальный исполнительный орган, осуществляющий руководство государственным управлением, общее руководство экономикой и социально-культурной жизнью общества, охрану прав и свобод граждан. Его основная задача - проводить в жизнь законы, принятые парламентом. Правительство - орган, отвечающий за проведение социально-экономической политики в государстве, и неслучайно в некоторых современных европейских странах до 90% парламентских актов исходят от президента и (или) правительства. Согласно парламентской практике современных демократических государств проекты законов о введении или отмене налогов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, могут быть внесены в парламент только при наличии заключения правительства. Это дает возможность правительству, отвечающему за исполнение государственного бюджета, расходование финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание законов, играющих важную роль в жизни государства.

Правительству подчинен, как правило, мощный административно-управленческий аппарат. Значительную его часть составляет чиновничество различных департаментов, министерств и ведомств, обладающее зачастую весьма существенными привилегиями.

Как высший орган исполнительной власти правительство осуществляет деятельность, направленную на исполнение законов и оперативное управление государственными делами. Важной задачей правительства является обеспечение порядка в обществе и прав граждан. Отсюда и наличие сложной, бюрократически разветвленной системы управленческих органов (аппарата управления) и мощного "отряда" чиновников.

Органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, государственные службы и органы других наименований) формируются с учетом стоящих перед ними задач и характером осуществляемых ими функций. Эффективность работы таких органов в значительной степени зависит от продуманного и четкого разграничения полномочий между ними.

Порядок формирования органов исполнительной власти в разных странах неодинаков. В России, например, согласно Конституции РФ 1993 г. структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства и утверждается Президентом. Конституция РФ наделяет федеральные органы исполнительной власти правом создавать (помимо центрального аппарата) свои территориальные органы в субъектах Федерации.

Некоторое представление о примерной структуре органов исполнительной власти современного государства (без органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства) может дать структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации <*>. Она включает: федеральные министерства (по атомной энергии, по налогам и сборам, по связи и информатизации, образования, культуры, финансов, природных ресурсов и др.); государственные комитеты Российской Федерации (по статистике, по физической культуре, спорту и туризму, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др.); федеральные комиссии России (по рынку ценных бумаг, энергетическая комиссия); федеральные службы России (архивная служба, земельного кадастра, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.); Российские агентства (авиационно-космическое агентство, по системам управления, по государственным резервам и др.); федеральные надзоры России (горный и промышленный надзор, по ядерной и радиационной безопасности); иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ).

В механизме государства именно управленческий аппарат (система органов исполнительной власти) подвержен наиболее частым структурным перестройкам. Об этом свидетельствуют многочисленные правительственные кризисы и смены состава кабинетов министров в современных европейских государствах, частые структурные перестройки органов исполнительной власти в России после 1993 г.

В механизм многих государств входят также муниципалитеты, т.е. выборные органы власти на местах и их исполнительный аппарат. В России согласно Конституции РФ 1993 г. местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В демократических государствах судебные органы, а также армия, полиция, разведка, принудительные учреждения (тюрьмы) используются главным образом для защиты конституционного строя и государственной безопасности.

Основной задачей суда является защита прав и свобод граждан, осуществление правосудия, охрана правопорядка, обеспечение законности и общественной безопасности. В системе судебных органов могут быть суды общей юрисдикции (в том числе военные суды), конституционные суды (высшие органы конституционного надзора и контроля), арбитражные суды, административные суды. В разных странах структура судебных органов имеет свои особенности. Звеньями судебной системы (как совокупности судебных органов, обладающих различной компетенцией) могут быть верховные суды, окружные, апелляционные и т.д. Существует дифференциация судебных органов в зависимости от категорий рассматриваемых дел (гражданские, уголовные дела) и специализации судей. В некоторых государствах действуют мировые суды. Они являются низшим звеном судебной системы и рассматривают, как правило, незначительные (мелкие) гражданские и уголовные дела в упрощенном порядке.

2. Нормативный договор: понятие и виды.

В Российской Федерации источниками права признаются договоры нормативного содержания. Среди них важное место занимают международные договоры Российской Федерации и договоры между Российской Федерацией и ее субъектами.

Международные договоры Российской Федерации - это соглашения между Российской Федерацией и другими субъектами международного права, призванные регулировать их отношения друг с другом путем создания взаимных прав и обязанностей. Часть 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляет, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если таким международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Договоры могут быть нормоустанавливающими (например, Договор о нераспространении ядерного оружия; Договор по космосу) или учредительными (например, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств).

Новым явлением в российской правовой действительности являются внутрифедеральные договоры и соглашения. В первую очередь следует назвать Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., и договоры Федерации с конкретными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В отсутствие четкого определения законодательным путем размежевания полномочий между Федерацией и ее субъектами многие проблемы конституционного характера приходилось решать именно через заключение внутрифедеральных договоров. Такие договоры, бесспорно, являлись источниками права, поскольку ими на основе взаимного делегирования полномочий определялась сфера ведения Федерации и ее субъектов.

На определенном этапе развития практика заключения таких договоров сыграла свою положительную роль, поскольку цель всего договорного процесса заключалась в том, чтобы "мягко снимать возможные противоречия между Федерацией и ее субъектами". Однако на практике посредством заключения внутрифедеральных договоров нередко сужалась сфера действия федерального законодательства, очерченного Конституцией. Развитие массовой договорной практики именно в таком направлении привело к установлению далеко не одинаковых отношений Федерации с разными ее субъектами, что в известной степени стало подрывать конституционный принцип, в соответствии с которым все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами и между собой равноправны. Поэтому в последнее время начался процесс добровольного прекращения действия заключенных договоров, которыми менялся конституционно установленный перечень предметов ведения и полномочий.

В ближайшем будущем реально ожидать оживления внутрифедеральных договорных связей в виде соглашений о взаимном делегировании полномочий между государственными органами исполнительной власти по вопросам культурного и экономического сотрудничества, правительственных соглашений между субъектами хозяйственного оборота.

Среди нормативных договоров можно выделить и такой его специфический вид, как коллективный договор. Коллективный договор - правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками организаций. В коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по таким вопросам, как механизм регулирования оплаты труда с учетом роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных коллективным договором, а также по вопросам занятости, переобучения, условий высвобождения работников, соблюдения их интересов при приватизации организаций и ведомственного жилья. В коллективный договор включаются нормативные положения, если в законах и иных нормативных актах содержится прямое предписание об обязательном закреплении этих положений в коллективном договоре. Другими словами, коллективный договор представляет собой специфический источник локальных правовых норм.