Понятие и основные положения правового мониторинга

Институт мониторинга как системы наблюдения за деятельностью субъектов в различных областях человеческой деятельности, в том числе процессах информационного обеспечения (информатизации) известен давно. Содержанием деятельности, связанной с мониторингом, является сбор и обработка информации о какой-либо системе или процессах с целью управления, контроля и порядка в наблюдаемой системе. Введение мониторинга является обязательной функцией субъекта управления любой системы.

В литературе по теории систем подчеркивается постулат о том, что без достоверной информации о системе и условиях ее поведения невозможно выбрать оптимальный вариант развития изучаемого объекта на всем интервале управления (43, 100).

В юридической науке вопросам оценки эффективности реализации правовых норм уделялось должное внимание еще с давних времен, хотя термин "правовой мониторинг" был введен в научный оборот только в конце 1990-х гг. Эту тему активно разрабатывали известные отечественные ученые-юристы: С. С. Алексеев, В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, А. С. Пиголкин, И. С. Самощенко, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров и др.

Для обозначения рассматриваемого понятия используются различные термины — "мониторинг законодательства и правоприменительной практики", "мониторинг правового пространства", "мониторинг закона". Кроме того, в качестве объекта наблюдения используются различные наименования: "право", "нормативный правовой акт", "законодательство", "деятельность", "мероприятия" и т.п. (131, 30—34; 132). Преобладающим все же является мнение, что именовать этот сложный процесс следует именно термином "правовой мониторинг", так как он охватывает деятельность по наблюдению не только за законодательством и другими нормативными правовыми актами, но за правоприменительной практикой.

Термин "правовой мониторинг" не означает, что наблюдению и оценке подвергается право и правовая система в целом, поскольку в ареал права включены многие смыслы, а в правовую систему включаются статические и динамические объекты и явления правовой действительности, в том числе юридическая наука, правовая культура, правосознание, которые по определению не могут быть предметом мониторинга.

Для определения сущности правового мониторинга выделим характерные его признаки.

1. Прежде всего, необходимо отметить, что правовой мониторинг является деятельностью по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее использования (применения).

Наблюдение — деятельность по сбору, изучению, обобщению информации о нормотворчестве и реализации нормативными правовыми актами, а также практики их реализации.

Оценка — аналитическая деятельность по проверке соответствия Конституции РФ и другим федеральным законам нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также всех иных форм реализации нормативной правовой информации. Оценка правовой информации также связана с проверкой соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и граждан.

Результатом анализа (оценки) правовой информации является вывод о качестве наблюдаемого объекта и его соответствия правовым ценностям, заложенным в Конституции РФ и основным официальным документам государственной правовой политики.

Совершенствование — деятельность по устранению противоречий, коллизий и ошибок в нормативной правовой информации и правореализационной практике, т.е. деятельность по повышению качества названных объектов правового мониторинга.

Объектом правового мониторинга является нормативная правовая информация и деятельность (действия) по ее реализации.

2. Правовой мониторинг является официальной деятельностью государства по наблюдению за правотворческим процессом и реализацией нормативного правового массива, а потому речь идет о формировании одной из важных областей государственной правовой политики в части, связанной с созданием нормативной правовой информации и практики ее использования и применения. Следовательно, субъектом правового мониторинга являются специально уполномоченные государственные органы.

Признак официальности мониторинга отличает его от всех иных видов наблюдения за нормативными правовыми актами и практикой его применения. Например, различными формами наблюдения и оценки занимаются ученые, общественные организации, службы общественного мнения, средства массовой информации и т.д. Публичность правового мониторинга подчеркивает выделение еще одного вида государственной деятельности и функцию органов государственной власти (132, 17—29) и по-новому раскрывает потенциал государственной правовой политики, а также ее место в инновационном развитии России.

Выявление "узких мест" и причин недостаточной эффективности закона призвано мобилизовать организационные и правовые ресурсы страны на укрепление связи государства, общества и граждан, повысить уровень законности и правопорядка, уровень правосознания и правовой культуры (171, 375).

3. Главной целью мониторинговой деятельности является повышение эффективности и устойчивости в развитии правовой системы.

Несмотря на то, что объектом правового мониторинга является только часть правовой системы, которая связана с нормативным правовым массивом и практикой его реализации, тем не менее от ее качества зависит устойчивость развития правовой системы в целом. Это вытекает из роли и значения системы правового регулирования общественных отношений и правового обеспечения интересов личности, общества и государства.

Эффективность — это довольно обобщенная оценка состояния качества любой системы, она определяется мерой выполнения поставленных перед системой задачами (43, 91). Эффективность правовой системы также является наиболее обобщенным показателем функционирования правовой системы наиболее индексированным (т.е. включающим множество критериев и показателей — количественного и качественного характера).

Таким образом, правовой мониторинг — это деятельность органов государственной власти по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее реализации с целью повышения эффективности правовой системы.

Исходя из смысла правового мониторинга, эта деятельность подразделяется на три относительно самостоятельных вида:

1) мониторинг формирования нормативной правовой информации (правотворчества):

2) мониторинг реализации нормативной правовой информации в форме правоприменения, в том числе правосудия и правоохранительной деятельности.

Создание системы мониторинга правоприменения предусмотрено Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации".

Мониторинг правоприменения представляет комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов РФ. Эта деятельность имеет общегосударственный масштаб и системный характер.

Основной целью осуществления мониторинга правоприменения является совершенствование правовой системы РФ.

Мониторинг правоприменения включает в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:

• Конституции РФ;

• федеральных конституционных законов;

• федеральных законов;

• указов Президента РФ;

• постановлений Правительства РФ;

• нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты.

При осуществлении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения их решений.

При осуществлении мониторинга правоприменения используется:

• практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

• практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов;

• информация о практике применения нормативных правовых актов РФ, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде

но правам человека, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, а также из Общественной палаты РФ, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

• информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;

• информация, почерпнутая из средств массовой информации;

• информация, поступившая от граждан;

• информация, поступившая из иных источников.

Осуществление мониторинга правоприменения возложено на федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые его проводят в соответствии с ежегодным планом, утвержденным Правительством РФ, а результаты мониторинга направляются в Минюст России для их обобщения и подготовки проекта доклада Президенту РФ. В проекте доклада Президенту РФ о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения о:

• необходимости принятия, изменения или признания утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;

• мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;

• мерах по повышению эффективности правоприменения;

• мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;

• государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.

Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе.

Основным условием проведения наблюдения и особенно анализа нормативной правовой информации является поиск и сбор исходных сведений о нормотворческих процессах, правоприменительной и иной практики реализации закона и иных нормативных правовых актах.

Активизация развития автоматизированных информационных систем способствует внедрению правового мониторинга с помощью электронных форм сбора, обработки и анализа исходных сведений о реализации нормативной правовой информации. Главной проблемой внедрения электронной формы правового мониторинга, несомненно, является выработка так называемых измерителей параметров качества действующего законодательства, системы критериев и показателей состояния всей системы правотворчества и правореализации. Они необходимы для формализации всех систем и подсистем объекта правового мониторинга и последующего использования в создании алгоритма программ ЭВМ, которые необходимо будет разрабатывать для автоматизированного процесса правового мониторинга.

Система таких измерителей необходима не только для того, чтобы выработать основания качества объекта мониторинга, но еще и для того, чтобы еще на первой стадии (сбора информации) отделить сведения адекватного характера от так называемых "шумов" и дезинформации, заключающей в себе искаженные сведения о наблюдаемых правовых процессах (43, 114).

Для формирования системы измерителей качества правовой информации необходимы процедуры (операции) преобразования информационного множества сведений о нормативном и правореализационном массиве в поисковые образы, т.е. наиболее обобщенные сведения. Эти процедуры в какой-то степени аналогичны исследовательской деятельности, связанной с работой над научным текстом, в ходе которой также требуется научное обобщение. Формирование научных понятий, категорий и конструкций, теоретических моделей как ступени познания объектов и явлений также связано с созданием обобщений и научных образов.

Формирование различных критериев и показателей оценки качества объектов правового мониторинга непосредственно связано с индексированием правовой информации (136, 50).

Индексирование правовой информации — это деятельность по преобразованию в поисковый образ текстов и содержания правовой информации с помощью специального искусственного языка, основанного на использовании соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).

При разработке упомянутых измерителей состояния объекта мониторинга (индикаторов) формируется специальный информационно-поисковый язык дескрипторного типа, обладающий большим словарным составом и позволяющий наиболее полно выразить содержание нормативной правовой информации (137, 41).

Информационно-поисковый язык дескрипторного типа - специальное поисковое лингвистическое средство использования ключевых слов (дескрипторов).

Названный специальный поисковый язык формализует правовые тексты с помощью правовых тезаурусов (словарей) и правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний). Формализация правовой информации с помощью такого языка необходима для того, чтобы электронная вычислительная система смогла в автоматизированном режиме выбрать распознать и проанализировать необходимую для оценки правовую информацию. Причем, как уже подчеркивалось, требуется именно качественная (семантическая) оценка, отражающая смысловое значение правовой информации.

Правовой тезаурус — лексико-семантическая совокупность (словарь) ключевых слов, сгруппированных в соответствии с правовой понятийной классификацией и применяемых в качестве лингвистического обеспечения использования автоматизированных систем обработки правовой информации.

Правовой дескриптор — ключевое слово или словосочетание (код), предназначенные для описания основного смысла правовой информации, позволяющие найти и определить необходимые сведения, хранящиеся в автоматизированной информационной правовой системе.

Правовые дескрипторы активно используются в справочных правовых системах для поиска искомой правовой информации по ключевым словам и выражениям ("собственность", "правонарушение", "налогообложение", "тайна", "банковский счет", "юридическое лицо" и т.д.).

Индексирование правовой информации — процедура преобразования содержания и текста правовой информации в набор соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).

Еще в 1970-е гг. Научным центром правовой информации Минюста России был разработан общеправовой тезаурус, насчитывающий около 102 тыс. слов и словосочетаний, однако в настоящее время в связи со значительным изменением технологической основы вычислительных систем, необходимо разрабатывать новые многоуровневые тезаурусы для внедрения правового мониторинга электронной формы и автоматизированного наблюдения за правовыми процессами (136, 51).

Таким образом, одной из главных (и самых сложных) задач правового мониторинга является создание специальных оснований для его аналитической части. Формирование названных оснований позволит создать условия для разработки ГАС "Правовой мониторинг" (171, 386—390), которая, очевидно, позволит качественно повысить результативность проверки и оценки законодательства и правовой системы в целом.