Понятие и сущность внутригородского деления городских округов в РФ

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ

Понятие и сущность внутригородского деления городских округов в РФ

В Российском законодательстве ежегодно происходят изменения. В мае 2014 года претерпело изменение законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации, касаемо Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ N 131). Инициатором реформирования местного самоуправления стал Президент РФ В.В. Путин. По мнению законодателя, эти изменения носят положительную динамику перспектив развития городских округов. Главная идея закона – максимальное приближение власти к населению. Применительно к городам до реформы существовали такие муниципальные образования, как городские поселения и городские округа. На сегодняшний день классификатор самоуправляющихся территорий пополнился двумя новыми типами: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Речь идет о наделении статусом муниципального образования как самих городов, имеющих районное деление, так и входящих в них административных районов.

Впервые термин «муниципальное образование» появился в ГК РФ 1994 г., в ст. 124 которого было определено: «… городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами»[1]

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в содержательном отношении «муниципальное образование» – родовое понятие по отношению к более конкретным категориям: «городские поселения», «сельские поселения», «внутригородские районы», «муниципальные районы», «городские округа», «городские округа с внутригородским делением» и «внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения»

Согласимся с И.Н. Ладиным в том, что такой подход является неудачным. Законодатель, ограничиваясь перечислением разных видов муниципальных образований, не определил, что такое муниципальное образование, не раскрыл сущности муниципального образования как института местного самоуправления.[2]

Поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ определено, что городской округ с внутригородским делением – это городской округ (его особая разновидность), а городской округ, в свою очередь, – это городское поселение, то, по сути, мы имеем дело с частными видами такой общей категории как городское поселение. В этой связи, сначала необходимо исследовать особенности городских поселений и городских округов, их сходства и различия, а затем перейти к анализу специфики новых видов муниципальных образований, введенных в результате проведения реформы местного самоуправления, что позволит выявить специфику осуществления городского самоуправления в различных муниципальных образованиях.[3]

В настоящее время существует малая часть точек зрения на то, как должно выглядеть определение внутригородского деления, но каждое такое мнение имеет право на существование. Однако мы приведем легальное определение внутригородского деления, которое содержится в п.1 ст. 2 ФЗ N 131: «Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.[4]

Законодатель городской округ с внутригородским делением определил как городской округ. При этом если не установлено иное, то эти два понятия используются в одном значении. Тем не менее, можно выделить ряд различий, отличающих городской округ с внутригородским делением от "обычного" городского округа.

Во-первых, в городском округе с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы. Во-вторых, население городского округа с внутригородским делением составляет население входящих в его состав внутригородских районов. В-третьих, перечень вопросов местного значения, закрепленный за городским округом с внутригородским делением, в целом такой же, как и у "обычных" городских округов.

Следовательно, для городских округов законодателем предложены две модели местного самоуправления: городской округ с районным делением и городской округ с внутригородским делением, где каждый внутригородской район - муниципальное образование.

Преобразование «обычных» городских округов, будет, осуществляется законами субъектов Российской Федерации и, как предполагается, только в тех случаях, когда у органа государственной власти субъекта возникнет для этого объективная потребность. Данное изменение содержится в нормах Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ФЗ N 136.

Законопроект включает в себя следующие моменты преобразования муниципальных образований: объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского, сельского поселений и городского округа, присоединение поселения к городскому округу c внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением

По мнению Т. Бялкина, практически все существенные вопросы организации местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением будут решаться органами государственной власти субъекта РФ, не повлечет за собой повышения активности его населения[5]

По причине преобразования в России городских округов в городские округа с внутригородским делением, возник вопрос о полномочиях органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Следовательно, законодателям в субъектах РФ предстоит решить, как в их регионах будет происходить закрепление полномочий и насколько эффективно они будут функционировать.

По мнению И. Выдрина, реформа оказала отрицательное воздействие, в виде двух недостатков. А именно не принимается во внимание мнение населения, т.е. игнорируется, а так же учитывается посредством иных форм демократии, которые не предусмотрены федеральным законодательством. Вторым недостатком является лишение населения прямых выборов глав муниципальных образований и депутатов представительных органов власти.[6]

Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом.

Федеральный закон не устанавливает каких-либо критериев для возможности преобразования городских округов. Это – усмотрение субъектов РФ.

В Постановление №30‑П объяснены мотивы законодателя, закрепившего в Федеральном законе №131‑ФЗ новый вид муниципального образования — городской округ с внутригородским делением. Конституционный Суд полагает, что необходимость децентрализации муниципального управления в городских округах может быть вызвана множеством объективных факторов, прямо влияющих на осуществление местного самоуправления. К таким факторам, в частности, относится включение в состав городского округа территорий населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, объединение с ним прилегающих муниципальных образований в рамках процессов социально-экономической интеграции, исторические и иные местные традиции, характеризующие его внутреннюю территориальную организацию, включая деление на районы. Закрепляя городской округ с внутригородским делением, законодатель, по мнению Конституционного Суда, с одной стороны, дополнительно гарантировал гражданам возможность непосредственного участия, при сохранении единства городского хозяйства, в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов местного значения, а с другой стороны, создал механизм осуществления публичной власти на уровне городского округа с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей.[7]

Наконец, скоординировав приведенные выше тезисы, Конституционный Суд пришел к выводу, что городские округа по своей правовой природе являются одновременно и территориальными объединениями граждан, совместно реализующими право на местное самоуправление, и публично-территориальными единицами, интегрированными в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которых призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций, — прежде всего исполняя отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией или субъектом РФ.

Федеральный закон определяет механизмы организации деятельности городского округа с внутригородским делением, а именно: возможность поселений присоединяться, преобразовывая их во внутригородские районы; возможность формировать представительный орган такого городского округа делегатами внутригородских округов и избирать его главу из состава, сформированного таким образом представительного округа; большие возможности участия субъекта РФ в организации деятельности и управлении городского округа с внутригородским делением, как-то: установление критериев для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы; установление дополнительных вопросов местного значения для таких городских округов, перераспределение вопросов местного значения и полномочий по ним между городскими округами; установление нормы представительства в представительном органе городского округа с внутригородским делением; определение численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением[8]