Понятие и органы исполнительной власти

1.1. Понятие исполнительной власти. С точки зрения теории разделения властей исполнительная власть – это власть, которая, как правило, формируется законодательной властью и деятельность которой связана с исполнением, претворением в жизнь законов, принимаемых законодательной властью. В этой связи исполнительная власть является производной от законодательной власти и носит подзаконный характер. Все ее действия должны основываться на законе, должны быть направлены на его исполнение и не противоречить ему.

Первоначально введение института исполнительной власти было направлено на ограничение власти монархов. Эта власть должна была существовать наряду с законодательной властью, которая получала свои полномочия от народа и которой принадлежало право принимать законы. Существование двух ветвей власти должно было отражать отношения между монархом и народом. Вследствие этого исполнительной власти, принадлежавшей монарху, отводилась роль исполнительницы воли народа, которую выражала законодательная власть в лице парламента. Такое понимание исполнительной власти, когда глава государства должен был претворять в жизнь линию парламента и не быть активной политической фигурой, являлось господствующим в Западной Европе в течение XIX и начале XX вв. Однако в дальнейшем, особенно после Второй мировой войны, в связи с возрастающей ролью государства во всех сферах общественной жизни, и, прежде всего, в экономической сфере, происходит усиление исполнительной власти как наиболее мобильной, способной быстро приспосабливаться к меняющимся условиям. Это нашло отражение в расширении полномочий исполнительной власти, в том числе в появлении делегированного законодательства – издании исполнительной властью (например, правительством) актов по вопросам, входящим в компетенцию парламента и имеющим силу закона. Издание такого рода актов осуществляется в соответствии с передачей парламентом части своих полномочий органам исполнительной власти.

1.2. Органы исполнительной власти. Исполнительная власть существует на разных уровнях государства, в связи с чем имеет довольно разветвленную систему органов в центре и на местах. Она действует на общегосударственном уровне, на уровне субъектов федерации (в федеративных государствах), на уровне автономий, на уровне административно-территориальных единиц. При этом системе органов исполнительной власти присуща строгая иерархия, основанная на подчинении нижестоящих органов вышестоящим.

На общегосударственном уровне исполнительная власть в большинстве стран принадлежит главе государства, который выполняет главным образом функцию верховного представительства государства, и правительству, которое осуществляет в основном текущие функции. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства – президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. По общему правилу, оно обладает собственными полномочиями и должно пользоваться поддержкой парламентского большинства.

На уровне субъектов федерации могут существовать различные органы исполнительной власти. Это может быть назначенный центром или избранный населением субъекта федерации губернатор, правительство, сформированное губернатором или парламентом субъекта федерации, отраслевые органы государственного управления и т. д.

На местах управление обычно поручается назначаемому представителю центральной власти – губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который является частью аппарата государственного управления. Когда управление осуществляется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.

Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют муниципальную администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Глава государства

2.1. Понятие главы государства. Глава государства – это конкретное лицо или орган, занимающие высшее место в системе органов государственной власти. Главой государства может быть:

1) единоличный монарх, получивший свою должность по наследству (например, в Великобритании, Бельгии, Испании, Нидерландах, Японии);

2) единоличный монарх, назначенный своей семьей – правящей династией (например, в Саудовской Аравии);

3) единоличный монарх федеративного государства, выбранный на определенный срок монархами субъектов федерации из своей среды (например, в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах);

4) единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в Германии, Италии, Китае, США);

5) коллегиальный орган, выбранный парламентом на установленный срок. При этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе);

6) глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии);

7) представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона (например, в Австралии, Канаде, Новой Зеландии);

8) единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве.

Институт главы государства известен с древнейших времен. При этом главой государства не всегда являлся единоличный орган. Например, в Спарте одновременно правили два царя. Двое должностных лиц выполняли функции главы государства в республиканском Риме и Карфагене. В современных государствах преобладает единоличный глава государства – монарх или президент, но и в современных государствах встречается коллегиальный глава государства. Так, в Швейцарии функции главы государства и правительства осуществляет коллегиальный орган – Федеральный совет, который избирается парламентом сроком на четыре года в составе семи человек. В Сан-Марино обязанности главы государства исполняют два капитана-регента, которые избираются парламентом сроком на шесть месяцев. Имеются и другие примеры коллегиального главы государства.

В некоторых государствах имеет место сочетание единоличного и коллегиального главы государства. В Китае, например, в соответствии с действующей Конституцией полномочия главы государства осуществляются Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей и Председателем КНР, избираемым данным собранием.

В то же время глава государства существовал не во всех государствах. Так, например, не было главы государства в период расцвета демократии в Древних Афинах, в некоторых городах-республиках средневековья. Первоначально не было главы государства в советских республиках.

2.2. Полномочия главы государства в области исполнительной власти. Глава государства занимает особое положение в системе органов государственной власти, в связи с чем обладает полномочиями, хотя подчас и формально, в различных областях государственной власти. Обладает он определенными полномочиями и в области исполнительной власти. Причем полномочия главы государства в области исполнительной власти, равно как и в других областях, зависят, прежде всего, от существующей в государстве формы правления.

В государствах с монархической формой правления глава государства – монарх фактически всегда связан с исполнительной властью. В дуалистических монархиях он, как правило, является главой исполнительной власти и по своему усмотрению назначает и смещает правительство, даже если предусмотрена формальная ответственность правительства перед парламентом (в некоторых дуалистических монархиях). В дуалистической монархии глава государства реально осуществляет полномочия по руководству и управлению страной и играет решающую роль в определении внутренней и внешней политики государства.

В парламентарных монархиях полномочия монарха в сфере исполнительной власти более ограничены. Здесь он не является главой исполнительной власти. Ее возглавляет премьер-министр. Вместе с тем правительство, состоящее из министров короны, формально действует по уполномочию монарха. Кроме того, практика политической жизни ряда парламентарных монархий знает случаи прямого вмешательства монарха в процесс формирования правительства и определения целей правительственной политики.

Примерно так же обстоит дело в государствах с республиканской формой правления. В президентских республиках глава государства, будучи наделенным еще и правительственной властью, осуществляет реальное руководство государственными делами, вырабатывает политический курс и обеспечивает претворение его в жизнь. Как представитель исполнительной власти он активно взаимодействует с законодательной и судебной властями. В парламентарных республиках полномочия главы государства в области исполнительной власти, как и в парламентарных монархиях, существенно ограничены.

Правительство

3.1. Понятие правительства и его разновидности. Основным органом исполнительной власти, осуществляющим текущее руководство страной, является правительство. Обычно правительство рассматривается как верховный орган исполнительной власти. Так, в части 1 ст. 110 Конституции РФ записано: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», а в ст. 108 Конституции Словакии говорится: «Правительство Словацкой Республики является верховным органом исполнительной власти».

Термин «правительство» используется в юридической науке для обозначения высшего коллегиального органа исполнительной власти. Этот орган в разных странах имеет разные наименования: «Правительство» (Колумбия, Словакия, Россия), «Кабинет» (Япония), «Совет министров» (Индия), «Государственный совет» (Китай), «Административный совет» (КНДР) и т. д.

В зависимости от формы правления правительство занимает разное место в системе органов государственной власти. В президентских республиках – это только совещательный орган при главе государства. Оно подотчетно и подконтрольно президенту и не несет ответственности перед парламентом. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках правительство формируется парламентом и выступает как основной и самостоятельный орган исполнительной власти. В государствах с данными формами правления правительство опирается на парламентское большинство. При этом оно подотчетно парламенту и действует, пока получает от парламента доверие.

Существует несколько разновидностей правительства. Прежде всего, различают правительственную власть одного лица и правительственную власть коллегиального органа. Правительственная власть одного лица имеет место, в частности, в дуалистических монархиях и президентских республиках. Когда правительственная власть является прерогативой одного лица, правительство выступает как группа ближайших советников и помощников главы государства, полномочия которых производны от власти главы государства. Правительственная власть коллегиального органа существует в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Когда правительственная власть является прерогативой коллегиального органа, правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента и обладает собственными полномочиями.

В зависимости от партийного состава правительство может быть однопартийным, коалиционным и беспартийным. Однопартийное правительство создается, например, в демократических государствах с парламентарной формой правления, когда одна из политических партий получает в результате выборов абсолютное или близкое к абсолютному большинство мест в парламенте или его нижней палате. Как правило, однопартийные правительства формируются также в президентских республиках и государствах с тоталитарными режимами. Коалиционное правительство создается обычно в государствах с парламентарной формой правления, когда ни одной из политических партий не удалось в результате выборов получить в парламенте (его нижней палате) абсолютное большинство, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Беспартийное правительство создается, когда партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (или его нижнюю палату) нежелательно. Такое правительство обычно называют служебным, и состоит оно из специалистов, партийная принадлежность которых никакого значения не имеет. Чаще всего такое правительство является временным и существует оно до тех пор, пока не будет сформировано правительство на партийной основе.

Встречаются и некоторые другие виды правительства (например, правительство меньшинства, временное правительство).

3.2. Порядок формирования и состав правительства. Различают два способа формирования правительства: парламентский и внепарламентский. Парламентский способ формирования правительства характерен для парламентарных монархий и парламентарных республик. При парламентском способе формирования правительства глава государства назначает главу правительства – лидера партии, победившей на выборах и имеющей большинство мест в парламенте. Глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту. При этом необходимо, чтобы правительство опиралось на парламентское большинство. Если в парламенте отсутствует устойчивое большинство, то создается коалиционное правительство. В некоторых государствах встречаются особенности. Например, в Болгарии парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его состав для утверждения главе государства. В Швеции глава правительства избирается парламентом по предложению его председателя. В Израиле премьер-министр избирается непосредственно населением одновременно с выборами депутатов парламента. Избранный таким образом премьер-министр формирует правительство, состав которого должен быть одобрен парламентом.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможен роспуск парламента с назначением на период, пока не соберется вновь избранный парламент, служебного правительства.

Внепарламентский способ формирования правительства характерен для дуалистических монархий и президентских республик. В дуалистических монархиях правительство назначается монархом без необходимости одобрения его действий каким-либо государственным органом, но в некоторых монархиях монарх все же вынужден заручиться поддержкой парламента.

В президентских республиках назначения президента на ключевые должности исполнительной власти нередко утверждаются парламентом или одной из его палат (чаще всего верхней). Исключение составляет Коста-Рика. Согласно Конституции этой страны президент имеет право свободно назначать и смещать министров правительства.

Определенное участие парламента в формировании правительства в дуалистических монархиях и президентских республиках не дает оснований отвергать внепарламентский способ формирования правительства в государствах с данными формами правления, поскольку на формирование правительства в этих государствах результаты выборов в парламент не оказывают абсолютно никакого влияния.

Правительство состоит, прежде всего, из главы правительства, который чаще всего называется Премьер-министром, но может также называться и по-другому: Председателем Совета министров (например, в Италии), Канцлером (например, в ФРГ), Государственным министром (например, в Норвегии) и т. д. В ряде государств (Аргентине, Бразилии, Мексике, США) председателем «правительства» (кабинета) является президент. В состав правительства также входят: заместитель (заместители) главы правительства (вице-премьер, вице-премьеры); министры, руководящие отдельными министерствами; председатели некоторых агентств, ведомств, комиссий; министры без портфелей (должностные лица, не руководящие министерствами); младшие министры (как правило, заместители министров); секретари и т. д. Это общий перечень должностных лиц, которые могут входить в состав правительства. В каждом же конкретном государстве состав правительства определяется законодательством этого государства. При этом жестко фиксированный состав правительства, как правило, отсутствует, поскольку он определяется всякий раз при создании нового правительства или его реорганизации. Например, согласно части 2 ст. 110 Конституции РФ и ст. 6 Федерального Конституционного закона РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации – Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Конкретный же состав Правительства Российской Федерации (количество заместителей Председателя Правительства и федеральных министров) определяется каждый раз его Председателем исходя из конкретных обстоятельств.

Законодательством ряда стран устанавливаются определенные требования, предъявляемые к членам правительства. Например, министр должен быть гражданином государства. В некоторых странах вводятся возрастные ограничения. В Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Мексике, Эквадоре – не моложе 30 лет. В некоторых странах (Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция) члены правительства не могут быть депутатами, в других (Австралия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия, Шри-Ланка), наоборот, депутаты могут быть назначены членами правительства. Так, в Великобритании премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депутатами Палаты общин.

3.3. Полномочия правительства. Правительство относится к органам общей компетенции, поэтому круг его полномочий достаточно широк. Оно должно обеспечить охрану существующего общественного порядка, гарантировать права и свободы человека и гражданина, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление экономических, политических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Традиционным же полномочием правительства является исполнение законов.

Как правило, в конституциях тех или иных стран не содержится подробного перечня полномочий правительства. Вместе с тем в некоторых конституциях более или менее подробный перечень полномочий правительства все же дается. Так, в Конституции Российской Федерации (часть 1 ст. 114) записано: «Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении государственного бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации».

Более обстоятельно круг полномочий Правительства Российской Федерации определяется Федеральным Конституционным законом РФ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 12–22).

Правительство при осуществлении своих полномочий вправе издавать определенные правовые акты, которые, как правило, носят подзаконный характер. В Российской Федерации – это постановления, носящие нормативный характер, и распоряжения, являющиеся актами индивидуального значения.

3.4. Ответственность правительства. За свою деятельность правительство и его члены несут ответственность. Чаще всего это политическая ответственность, но может иметь место и юридическая ответственность. Политическую ответственность правительство и его члены несут перед парламентом (обычно при парламентарных формах правления) или главой государства (как правило, при президентской форме правления) за результаты своей деятельности. Ответственность перед парламентом состоит в том, что правительство и его члены обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия или принятии резолюции порицания. Вотум недоверия имеет место, когда правительству, ставящему перед парламентом вопрос о доверии, в доверии отказывается, тогда как резолюция порицания принимается парламентом (или соответствующей палатой) по инициативе группы депутатов. Ответственность правительства и его членов перед главой государства выражается в отставке правительства или отдельных его членов главой государства.

Различают солидарную и индивидуальную политическую ответственность правительства и его членов. При солидарной ответственности в отставку уходит весь кабинет, независимо от позиции того или иного члена правительства, при индивидуальной – только тот член правительства, которому выражено недоверие.

Юридическую ответственность правительство и его члены несут за конкретные правонарушения. Она бывает гражданско-правовой и уголовной. Гражданско-правовая ответственность выражается в возмещении ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате деятельности правительства или его членов, если при этом было нарушено действующее законодательство. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность правительства и его членов устанавливается за нарушение уголовного законодательства при исполнении служебных обязанностей. Уголовная ответственность всего состава правительства применялась в некоторых странах Африки (Сомали, Экваториальной Гвинее и др.) после военных переворотов и свержения правительства, а члены правительства, например, в Италии и Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.

3.5. Центральные органы исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти, осуществляющими оперативное управление отдельными сферами общественной жизни, являются различные ведомства. Ведомства – это государственные органы специальной компетенции. Они могут быть правительственными и неправительственными. Руководители правительственных ведомств входят в состав правительства, в то время как руководители неправительственных ведомств в состав правительства не входят.

Среди правительственных ведомств чаще всего выделяются министерства, которые могут называться также департаментами или секретариатами. Различают отраслевые и межотраслевые министерства. В некоторых странах встречаются также территориальные министерства (например, в Великобритании – министерства по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии). Министерства осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. В конституциях очень редко указываются виды министерств и их число. Иногда в конституциях указывается минимальное число министерств, которое должно быть создано (Гондурас). Министерства и иные правительственные ведомства организуются и действуют на основе единоначалия. Некоторые правительственные ведомства (например, финансов) обладают определенными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие ведомства, равные им по рангу, осуществляют отдельные свои полномочия с согласия или под контролем таких ведомств.

Неправительственные ведомства, имеющие достаточно широкий спектр наименований (комиссии, комитеты, агентства, бюро и т. д.), могут быть подчинены правительственным ведомствам, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы.

Среди неправительственных выделяются независимые ведомства (например, аудиторская служба). Они учреждаются конституцией или законом, а их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти. Такие ведомства наряду с исполнительными функциями часто разрешают определенные юридические конфликты.

Во многих странах центральные органы исполнительной власти имеют подчиненные им самостоятельные отделения на местах.

Вопросы для самопроверки

1. Что понимается под исполнительной властью, и на каких уровнях она может действовать?