Коллегиальная система управления в XVIII веке

Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений. Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 1760-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей — экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом положение трех коллегий — Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью — Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.

Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) также как и ее предшественник — Посольский приказ - была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К этому времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными государствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высококвалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве своем окончившие академическую гимназию или Московский университет, разительно отличались от других служащих, являлись образцом государственных чиновников

ГЛАВА 1. История развития коллегиальной системы управления в России

1.1 Предпосылки возникновения и развития коллегиального управления

В средние века, в период правления на Руси Ивана III (1462 - 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление.

В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало1.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679 - 1680 годы на сумму 1220,4 тыс. рублей.

В период царствования Петра I (1682 - 1725 гг.) старые Приказы (приложение 1) не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, система была сложной и запутанной, единых правил составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах.

Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси - Сенат - из 9 человек, куда вошли умные и преданные ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.

В 1717 - 1718 гг. вместо прежних Приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал Сенат.

В 1722 г. была утверждена должность Генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и государства перед Сенатом. Обновление центральных управлений вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на 45 провинций, во главе которых стояли воеводы.

Контроль поступления доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно в ведении Штатс-контор-коллегии утверждается должность рентмейстера, или казначея. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или “рентарея”, состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную Казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной системы, ввела новую - коллегиальную систему управления.

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и др.). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным. Нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

Структура коллегии: присутствие, президент (вел заседание), вице-президент, 4--5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей -- местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предо ставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность (приложение 2).

1.2 Система коллегий, как завершающий процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессом дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине VII в исчезают остатки феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская Дума и Приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры проделали значительную эволюцию. Боярская Дума, из органа устанавливающего, превращается в контрольный орган, наблюдающий за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. В 1677г насчитывалось 60, в 1682г - 53, в 1684 - 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления, - к 1682 году она достигла 300. В конце 18 века было произведено укрупнение/объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из важных бояр или аристократов, это усиливало авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществляющих контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Сытный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возрастала: если в 40е годы приказной аппарат составлял приблизительно 1600 человек, то уже в 90-е годы возрос до 4600 человек.

При этом значительно возрастало число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720 гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральные органы отраслевого управления - коллегии.0

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на 3 этапа:

1. 1699-1710 г.г. -- характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа.

2. 1710-1719 г.г. - ликвидация центральных прежних органов власти и управления, создание новой столицы. Сената, проведение первой областной реформ.

3. 1719-1725 г.г. - образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы центрального управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 году как чрезвычайный орган во время нахождения Петра в военном походе. Реформа 1722 года превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями)1.

В 1689 году был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов, Преображенский приказ.

В конце 1717 года началась складываться система коллегий: назначены сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 года начать производство дел новым порядком. Уже в декабре 1718 года был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел.

2. Казенных сборов.

3. Юстиции.

4. Ревизионная (бюджетная).

5. Военная.

6. Адмиралтейская.

7. Коммерция (торговля).

8. Штат-контора (ведение государственных расходов).

9. Берг-коллегии и мануфактур коллегии (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 году была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 году из единой Берг-коллегии и мануфактур коллегии выделилась мануфактур-коллегия, на которой кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За берг-коллегией остались функции горной добычи и горного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединявший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Таким образом, создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

1.3 Коммерц-коллегия, как вид коллегиального управления

Утверждение абсолютизма в первой четверти XVIII в. сопровождалось созданием новой централизованной системы государственного управления1. В ее центральном звене было организовано несколько коллегий, в ведении которых сосредоточивалось управление экономической жизнью страны. Уже в самых ранних планах создания коллегий в России неизменно присутствует мысль о необходимости организации специализированного в области торговли, главным образом внешней, центрального учреждения. В дальнейшем при всех структурных перестройках государственного управления, слиянии и даже ликвидации некоторых из экономических ведомств Коммерц-коллегия неизменно продолжала свою деятельность. Это указывает на особую роль, отводимую ей в осуществлении экономической политики правительства, на протяжении всего XVIII в. пронизанной идеями меркантилизма. Одним из орудий осуществления этих идей стала Коммерц-коллегия (1717-1802 гг.).

Коммерц-коллегия, подобно другим коллегиям, являлась распорядительным и исполнительным органом управления в обозначенной для нее сфере, что определило главное место в ее деятельности организационно-управленческой функции. Как свидетельствуют протоколы заседаний Коммерц-коллегии, надзор за внешней торговлей предполагал регулярный сбор ведомостей о товарах российских и иностранных купцов, числе приходящих и отходящих кораблей, размере пошлинных сборов. Коммерц-коллегию интересовали сведения о влиянии очередного таможенного тарифа на объем торговых оборотов и размер пошлин. Особое внимание коллегии было обращено на работу портовых и пограничных таможен, организацию сбора внешнеторговых пошлин как важного источника денежных поступлений казны. Эта сфера деятельности включала назначение служителей таможен, разработку инструкций для них, организацию бракования товаров, определение мест причаливания барок с товарами, порядка их выгрузки и загрузки, строительство гостиных дворов и других торговых сооружений, складов, пристаней и гаваней. Задача поиска средств увеличения государственных сборов и прибылей была прямо сформулирована в регламенте Коммерц-коллегии 1724 г. Это наложило сильный отпечаток на характер всей деятельности коллегии, определив сугубо фискальный подход к оценке осуществляемых ею мероприятий. Загруженность и ориентация всей работы Коммерц-коллегии, как, впрочем, и других центральных учреждений, на текущие дела, сосредоточенность внимания на четко очерченном, но ограниченном круге вопросов, фискальная заданность и бюрократический характер деятельности делали ее непригодной для подготовки крупных вопросов торговой политики.

Разработка многих экономических мероприятий, как и законоположений общего характера, осуществлялась в разнообразных комиссиях, специально создаваемых для этого. Им принадлежало важное место в государственной структуре России XVIII в. К примеру, только за 30-е годы было создано почти 40 комиссий (31 центральная и 8 губернских). Они существовали наряду со сложившейся коллегиальной системой управления. Одна из них - Комиссия о коммерции - занималась вопросами торговли и положения купечества. На протяжении XVIII в. существовало три Комиссии о коммерции. Первая была учреждена в 1727 г. и активно работала в конце 20-х - начале 30-х годов. Вторая просуществовала недолго - с 1760 по 1762 г. Наконец, с декабря 1763 г. по 1796 г. действовала третья по счету Комиссия о коммерции.

Если в 20-х годах XVIII в. авторами предложения о создании Комиссии о коммерции были члены Верховного тайного совета (А.Д. Меншиков, А.И. Остерман и др.), в ведении которого находилась внутренняя и внешняя политика государства, а в конце 50-х годов вопрос об ее учреждении был выдвинут сенатором П.И. Шуваловым, определявшим внутреннюю политику абсолютизма середины столетия, то разработкой проектов инструкций для третьей Комиссии о коммерции занимался статс-секретарь Екатерины II Г. Теплов, пользовавшийся особым влиянием в правительстве. Уже эти факты свидетельствуют о неизменности того исключительного места, которое отводилось коммерции, и в первую очередь внешней торговле, при разработке экономического курса политики правительства.

Представительным был состав членов комиссии о коммерции, включавший видных государственных деятелей. В их числе: А.И. Остерман, A.M. Черкасский, И.Г. Чернышев, Я.П. Шаховской, Э. Миних, Г.Н. Теплов, А.Р. Воронцов и др. В состав комиссии 1760 - 1762 г.г., помимо чиновников различных учреждений, были включены представители торгово-промышленного мира, составившие почти половину членов ее присутствия (московские купцы и фабриканты Б. Струговщиков и М. Ситников, Тульский -Л. Лугинин, Ярославский - И. Затрапезный, Тобольский - Г. Шевырин). Это был не единственный случай. На сочетании в своем составе правительственных чиновников и купцов базировалась работа Комиссии о монетном деле (1730-1731 г.г.), Комиссии о пошлинах (1754 - 1760 г.г.), Уложенной комиссии 1750 - 1760-х годов.

Объединение в составе комиссий о коммерции (особенно первой и третьей) высокопоставленных чиновников позволяло им играть активную роль в определении задач торговой политики. Наибольший вес имело третья по счету комиссия, учрежденная уже не при Сенате, как вторая, или при Коммерц-коллегии, как первая комиссия, а при императорском дворе, что выводило ее из-под прямого контроля Сената. В то же время все подобные комиссии были совещательными органами, и их рекомендации не были обязательными для правительства.

Как совещательный орган комиссии о коммерции непосредственно участвовали в законотворчестве правительства, подготавливая законодательное решение того или иного вопроса, выступая нередко с инициативой в его постановке. Причем сами эти вопросы охватывали сферы деятельности различных экономических коллегий (Коммерц- и Мануфактур, Камер-коллегий, Главного магистрата).

При разработке нормативных актов комиссии о коммерции, во-первых, обращались к предшествующему законодательству, по данному вопросу; во-вторых, привлекали иностранные образцы, аналогичные разрабатываемому документу (уставы, регламенты и пр.); в-третьих, призывали имеющих знатные торги российских и иностранных купцов к обсуждению подготавливаемого проекта. Круг их был очерчен верхушкой московского и петербургского купечества, в него входили также иногородние купцы, тесно связанные с поставкой товаров в Петербург и их заморским отпуском.

Таким образом, особое место Коммерц-коллегии в ряду государственных учреждений, осуществлявших экономическую политику абсолютизма, длительность существования и неоднократное воссоздание комиссий о коммерции свидетельствуют, о стремлении государственной власти к активному воздействию на развитие торговли, о неизменности внешнеторговой ориентации экономического курса политики правительства на протяжении XVIII в.

ГЛАВА 2. Образование и развитие абсолютной монархии в России (конец XVII - XVIII)

2.1 Переход к абсолютизму в России

Это было время бурных изменений в российском обществе, государстве, правовой системе, вызвавшее противоречивые чувства как у участников событий, так и у историков. Переход к абсолютизму - явление, разумеется, не одномоментное. Это определенный процесс, занимающий во времени какой-то отрезок.

С вопросом о времени возникновения абсолютизма связана проблема его сущности. В литературе наличествует противопоставление самодержавия абсолютизму. Под самодержавием понимают внешнюю независимость монарха, например от Орды, его суверенность, а абсолютизм сводят к внутреннему полновластию, к господству над подданными. Черепнин Л.В. Указ. Соч. С. 177 В.И. Ленин считал термины “абсолютизм”, “самодержавие”, “неограниченная монархия” синонимами Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 4. С. 251..

В. И. Ленин действительно различал самодержавие в тот или иной век. Различая самодержавие на разных этапах его развития, В.И. Ленин не проводил различия между самодержавием и абсолютизмом.

Возникновение абсолютизма - явление закономерное, имеющее свои объективные предпосылки. Разумеется, что переход к абсолютизму определяется в первую очередь социально - экономическими причинами. Однако спорен вопрос об уровне и характере экономического развития, социально - экономических противоречий, которые обуславливают это явление. Думается, что решающую роль в процессе становления абсолютизма в России играла не внутриклассовая борьба и даже не борьба между эксплуататорскими классами. Важнейшей предпосылкой становления самодержавия было классовое сопротивление окончательно закрепощенных крестьян, необходимость для феодалов создать крепкую власть, способную держать в узде восстающее крестьянство. Большое значение крестьянского движения как предпосылки установления абсолютизма не является уникальной особенностью России. Этот фактор сыграл заметную роль, например, и при переходе к абсолютизму в Англии и Германии1. Фактором, ускорившим процесс перехода к абсолютизму, была также военная опасность со стороны соседних государств. Россией не были еще решены некоторые важные исторические задачи: не воссоединены все украинские земли, нужно было пробиться к морям и т.д. Характерно, что из 35 лет царствования Петра I только около года сохранялось состояние полного мира2.

Во второй половине XVII в. не только возникла необходимость, но и сложилась возможность установления абсолютной монархии. Вместо своевольного дворянского ополчения было создано постоянное войско.

Царь получил независимые источники дохода в виде ясака и винной монополии. Развитие приказной системы подготовило армию чиновничества. Необходимость в сословно - представительных органах отпала, и они были отброшены. Это означало, что монарх освободился от всяких пут, что его власть стала неограниченной, абсолютной.

2.2 Государственный механизм

При Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного органа, порой заменявшего и особу императора. Однако при Екатерине I положение Сената меняется. В феврале 1726 г. Был создан Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору, то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет. Сенат отказался в подчиненном положении Принижение значения Сената, было предрешено уже в указе о создании Верховного тайного совета. Особо важные дела указ предписывал передавать из Сената не императрице, а в Совет. Из его подчинения выводились Военная и Морская коллегии. Было решено впредь именовать его не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены - приближенные императрицы, представители новой петровской знати, вошедшие в Верховный тайный совет, выходили из состава Сената и заменялись менее значительными лицами. 12 февраля 1726 г. Сенату был оглашен указ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы.

В документе были установлены новые ограничения прав Сената. Итогом, закрепившим новое положение Сената, явился указ 7 марта 1726г.,,О должности Сената''. Этот указ был первой исторической ступенью, изменившей значение Сената.

При Петре I были существенно преобразованы органы центрального управления. На смену сложной и запутанной системе приказов пришла новая, четкая система коллегий. Они стали первыми органами отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государственными доходами и т. д. Вместе с органами центрального управления претерпела изменения и система местного управления. Изменив административно-территориальное деление, Петр I поставил во главе новых административных единиц и новых должностных лиц. Во главе губерний были поставлены губернаторы.

Они обладали весьма широким кругом прав и подчинялись непосредственно Сенату и коллегиям. При губернаторе состояла ландратская коллегия в качестве совещательного органа.

С переходом к абсолютизму важные реформы проводятся и в сфере управления городами. В 1699 г. Петр I учредил новые органы - Бурмистрскую палату, или Ратушу, в Москве, а в других городах - земские избы. Реформа означала, что впервые в истории Русского государства городское управление выделилось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления.

Более широкие функции получило городское управление с изданием в 1719 г. Регламента Коммерц-коллегии и особенно Устава Главного магистрата 1721 г., а также инструкции городовым магистратом 1724 г.

Новые условия экономики, обострение классовой борьбы требовали и соответствующего приспособления судебных органов. В их устройстве происходят важные изменения. Прежде всего, необходимо отметить, что в этот период зарождается и развивается отделение суда от администрации.

Создав органы, которые специально занимались судебными делами, Петр сохранил все же некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежит Вотчинной коллегии, преступления против финансовых прав государства рассматривала Камер-коллегия. Учрежденные Петром надворные и нижние суды действовали под надзором губернаторов и воевод, т.е. подчинялись администрации.

Екатерина II более последовательно, чем Петр, провела и отделение суда от администрации. Вместе с тем учрежденные ей судебные органы были устроены по подчеркнуто сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные - для горожан, отдельные - для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежат вотчинной юрисдикции, как закупы во времена Русской Правды.

Каждый из учрежденных Екатериной сословных судов имел две ступени. Для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский - суд второй ступени, он был один на всю губернию. Для мещан - соответственно городской и губернский магистраты. Для свободных крестьян - нижняя расправа в уезде и верхняя - в губернии. Кроме этих судов, Екатерина II учредила еще в каждой губернии по одному совестному суду. Само собой разумеется, что в компетенцию этих судов входили лишь малозначительные уголовные и гражданские дела.

Высшей инстанцией для всех судебных органов губернии Екатерина сделала две палаты - гражданского и уголовного суда. А высшим судебным органом стал Сенат. В данный период развиваются и специальные органы борьбы с политическими преступлениями. Наиболее известен из них петровский Преображенский приказ. Позднее его функции выполняла Тайная канцелярия.

При Петре I была создана и прокуратура. Он учредил должность генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надворных судах.

Громадные размеры крестьянских волнений в XVIII в. требовали значительной вооруженной силы для их подавления. Вместе с тем активная внешняя политика российских императоров тоже заставляла укреплять вооруженные силы. В этих целях проводятся реформы военного устройства государства. Основной чертой военной реформы, проведенной Петром I, явилось создание регулярной армии. Постоянные войска существовали и до Петра. Они выступали в форме стрелецких полков и наемников. Однако эти войска были далеки от совершенства.

Петр I впервые ввел новый принцип формирования войск - рекрутский набор. В Западной Европе этот принцип был введен лишь сто лет спустя. Солдаты полностью отрывались от мирной жизни и целиком отдавались военной службе.

Военное могущество России обусловило и ее дипломатические успехи, осуществление внешней функции мирными способами. При Петре I существенно совершенствуется организация внешних сношений. Впервые Россия учреждает постоянные дипломатические представительства в европейских государствах, притом не только сопредельных. Впервые также русский царь лично подписывает международные договоры.

Развитие государственного аппарата при абсолютизме, многочисленные войны требовали громадных средств. В силу этого способы выжимания денег из населения совершенствуются. Важным моментом явилась замена подворного налога подушным. В результате этой реформы налоговый пресс на крестьянство усилился.

При Петре I была создана и Духовная коллегия, названная затем Синодом и подчиненная Сенату. Она стала государственным органом управления церковью. При преемниках Петра Великого статус и экономическое положение церкви неоднократно менялись в ту или другую сторону, но при Екатерине II церковь была полностью поставлена под контроль государства, стала, по существу, государственным органом, а ее имущество было отобрано в пользу казны. Все церковные иерархи были посажены на государственное жалованье, которое платилось из доходов от бывших церковных имуществ. На это тратилось примерно треть доходов, а больше половины их просто шло в казну. Для заведования церковными землями и крестьянами была создана Коллегия экономии, а крестьяне стали именоваться экономическими. Екатерина II и Павел I не стеснялись раздавать часть бывших церковных земель своим приближенным. В конце XVIII в. одновременно с губернской реформой был пересмотрен состав епархий, при этом территория епархии стала совпадать с губернской1.

Заключение

С середины XVII в. сословно-представительная монархия перерастает в абсолютную, это отражает вступление феодализма в новую стадию. В эпоху позднего феодализма классовое деление общества оформляется как сословное. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма.

Переход к абсолютизму характеризуется заметными изменениями в государственном механизме. Отмирают и упраздняются сословно-представительные органы, создается сложная, разветвленная, дорогостоящая система органов, наполненных чиновниками - дворянами.

Создание министерств, как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 г.г.) и Петре II (1727-1730 г.г.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 г.г.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу ХIХ века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников, как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен, даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. “Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим обо всех делах, которые в них производятся”.

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

К началу XIX в. введенная Петром I коллегиальная система управления находилась в состоянии полного развала и нуждалась в срочной реформе. Поэтому в 1802 году вместо прежних 12 коллегий было создано 8 министерств. Однако реформа оказалась неудачной, так как функции и структура министерств не были определены. Поэтому в 1810-1811 г.г. принципы, положенные в ее основу, была скорректированы. С этого времени делами каждого министерства ведал специально назначаемый и ответственный лично перед императором министр. Все крупные отрасли управления были выделены в самостоятельнее министерства с единообразной внутренней и структурой и принципами ведения дел, кроме того, были определены взаимоотношения министерств с другими органами власти.

Высшим административным органом страны стал возникший в 1802 году Кабинет министров, реально представлявший собой место совещания императора с наиболее доверенными высшими чиновниками. Органом, объединяющим и координирующим деятельность министерств, Кабинет министров так и не стал. Эти функции сохранил за собой император как глава исполнительной, законодательной и судебной власти в стране.

Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству.

В ходе проделанной курсовой работы были изучены аспекты развития коллегиального управления, его актуальность, а также этапы проводимых реформ высшими органами власти и формирование ими системы коллегий. Были выделены и изучены основные виды коллегиального управления и на примере коммерц-коллегии были подробно рассмотрены принцип и устройство, как наиболее главного и распространенного вида управления. Был рассмотрен процесс перехода к абсолютизму в России, как время бурных изменений в государственном управлении и правовой системе. Очень подробно была изучена реформа государственного устройства, проводимая Петром I и Екатериной II, т.к. эти реформы характеризуют наиболее важные изменения в процессе управления и развития государственного строя.

1.1 Предпосылки возникновения и развития коллегиального управления

В средние века, в период правления на Руси Ивана III (1462 – 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление.

В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение – Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало1.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679 – 1680 годы на сумму 1220,4 тыс. рублей.

В период царствования Петра I (1682 – 1725 гг.) старые Приказы (приложение 1) не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, система была сложной и запутанной, единых правил составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах.

Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси – Сенат - из 9 человек, куда вошли умные и преданные ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.

В 1717 – 1718 гг. вместо прежних Приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал Сенат.

В 1722 г. была утверждена должность Генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и государства перед Сенатом. Обновление центральных управлений вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на 45 провинций, во главе которых стояли воеводы.

Контроль поступления доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно в ведении Штатс-контор-коллегии утверждается должность рентмейстера, или казначея. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или “рентарея”, состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную Казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной системы, ввела новую – коллегиальную систему управления.

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и др.). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным. Нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

Структура коллегии: присутствие, президент (вел заседание), вице-президент, 4—5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предо ставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность (приложение 2).

1.2 Система коллегий, как завершающий процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессом дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине VII в исчезают остатки феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская Дума и Приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры проделали значительную эволюцию. Боярская Дума, из органа устанавливающего, превращается в контрольный орган, наблюдающий за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. В 1677г насчитывалось 60, в 1682г - 53, в 1684 - 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления, - к 1682 году она достигла 300. В конце 18 века было произведено укрупнение/объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из важных бояр или аристократов, это усиливало авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществляющих контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Сытный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возрастала: если в 40е годы приказной аппарат составлял приблизительно 1600 человек, то уже в 90-е годы возрос до 4600 человек.

При этом значительно возрастало число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720 гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральные органы отраслевого управления - коллегии.0

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на 3 этапа:

1. 1699-1710 г.г. — характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа.

2. 1710-1719 г.г. - ликвидация центральных прежних органов власти и управления, создание новой столицы. Сената, проведение первой областной реформ.

3. 1719-1725 г.г. - образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы центрального управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 году как чрезвычайный орган во время нахождения Петра в военном походе. Реформа 1722 года превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями)1.

В 1689 году был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов, Преображенский приказ.

В конце 1717 года началась складываться система коллегий: назначены сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 года начать производство дел новым порядком. Уже в декабре 1718 года был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел.

2. Казенных сборов.

3. Юстиции.

4. Ревизионная (бюджетная).

5. Военная.

6. Адмиралтейская.

7. Коммерция (торговля).

8. Штат-контора (ведение государственных расходов).

9. Берг-коллегии и мануфактур коллегии (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 году была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 году из единой Берг-коллегии и мануфактур коллегии выделилась мануфактур-коллегия, на которой кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За берг-коллегией остались функции горной добычи и горного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединявший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Таким образом, создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

1.3 Коммерц-коллегия, как вид коллегиального управления

Утверждение абсолютизма в первой четверти XVIII в. сопровождалось созданием новой централизованной системы государственного управления1. В ее центральном звене было организовано несколько коллегий, в ведении которых сосредоточивалось управление экономической жизнью страны. Уже в самых ранних планах создания коллегий в России неизменно присутствует мысль о необходимости организации специализированного в области торговли, главным образом внешней, центрального учреждения. В дальнейшем при всех структурных перестройках государственного управления, слиянии и даже ликвидации некоторых из экономических ведомств Коммерц-коллегия неизменно продолжала свою деятельность. Это указывает на особую роль, отводимую ей в осуществлении экономической политики правительства, на протяжении всего XVIII в. пронизанной идеями меркантилизма. Одним из орудий осуществления этих идей стала Коммерц-коллегия (1717-1802 гг.).

Коммерц-коллегия, подобно другим коллегиям, являлась распорядительным и исполнительным органом управления в обозначенной для нее сфере, что определило главное место в ее деятельности организационно-управленческой функции. Как свидетельствуют протоколы заседаний Коммерц-коллегии, надзор за внешней торговлей предполагал регулярный сбор ведомостей о товарах российских и иностранных купцов, числе приходящих и отходящих кораблей, размере пошлинных сборов. Коммерц-коллегию интересовали сведения о влиянии очередного таможенного тарифа на объем торговых оборотов и размер пошлин. Особое внимание коллегии было обращено на работу портовых и пограничных таможен, организацию сбора внешнеторговых пошлин как важного источника денежных поступлений казны. Эта сфера деятельности включала назначение служителей таможен, разработку инструкций для них, организацию бракования товаров, определение мест причаливания барок с товарами, порядка их выгрузки и загрузки, строительство гостиных дворов и других торговых сооружений, складов, пристаней и гаваней. Задача поиска средств увеличения государственных сборов и прибылей была прямо сформулирована в регламенте Коммерц-коллегии 1724 г. Это наложило сильный отпечаток на характер всей деятельности коллегии, определив сугубо фискальный подход к оценке осуществляемых ею мероприятий. Загруженность и ориентация всей работы Коммерц-коллегии, как, впрочем, и других центральных учреждений, на текущие дела, сосредоточенность внимания на четко очерченном, но ограниченном круге вопросов, фискальная заданность и бюрократический характер деятельности делали ее непригодной для подготовки крупных вопросов торговой политики.

Разработка многих экономических мероприятий, как и законоположений общего характера, осуществлялась в разнообразных комиссиях, специально создаваемых для этого. Им принадлежало важное место в государственной структуре России XVIII в. К примеру, только за 30-е годы было создано почти 40 комиссий (31 центральная и 8 губернских). Они существовали наряду со сложившейся коллегиальной системой управления. Одна из них - Комиссия о коммерции - занималась вопросами торговли и положения купечества. На протяжении XVIII в. существовало три Комиссии о коммерции. Первая была учреждена в 1727 г. и активно работала в конце 20-х - начале 30-х годов. Вторая просуществовала недолго - с 1760 по 1762 г. Наконец, с декабря 1763 г. по 1796 г. действовала третья по счету Комиссия о коммерции.

Если в 20-х годах XVIII в. авторами предложения о создании Комиссии о коммерции были члены Верховного тайного совета (А.Д. Меншиков, А.И. Остерман и др.), в ведении которого находилась внутренняя и внешняя политика государства, а в конце 50-х годов вопрос об ее учреждении был выдвинут сенатором П.И. Шуваловым, определявшим внутреннюю политику абсолютизма середины столетия, то разработкой проектов инструкций для третьей Комиссии о коммерции занимался статс-секретарь Екатерины II Г. Теплов, пользовавшийся особым влиянием в правительстве. Уже эти факты свидетельствуют о неизменности того исключительного места, которое отводилось коммерции, и в первую очередь внешней торговле, при разработке экономического курса политики правительства.

Представительным был состав членов комиссии о коммерции, включавший видных государственных деятелей. В их числе: А.И. Остерман, A.M. Черкасский, И.Г. Чернышев, Я.П. Шаховской, Э. Миних, Г.Н. Теплов, А.Р. Воронцов и др. В состав комиссии 1760 - 1762 г.г., помимо чиновников различных учреждений, были включены представители торгово-промышленного мира, составившие почти половину членов ее присутствия (московские купцы и фабриканты Б. Струговщиков и М. Ситников, Тульский -Л. Лугинин, Ярославский - И. Затрапезный, Тобольский - Г. Шевырин). Это был не единственный случай. На сочетании в своем составе правительственных чиновников и купцов базировалась работа Комиссии о монетном деле (1730-1731 г.г.), Комиссии о пошлинах (1754 - 1760 г.г.), Уложенной комиссии 1750 - 1760-х годов.

Объединение в составе комиссий о коммерции (особенно первой и третьей) высокопоставленных чиновников позволяло им играть активную роль в определении задач торговой политики. Наибольший вес имело третья по счету комиссия, учрежденная уже не при Сенате, как вторая, или при Коммерц-коллегии, как первая комиссия, а при императорском дворе, что выводило ее из-под прямого контроля Сената. В то же время все подобные комиссии были совещательными органами, и их рекомендации не были обязательными для правительства.

Как совещательный орган комиссии о коммерции непосредственно участвовали в законотворчестве правительства, подготавливая законодательное решение того или иного вопроса, выступая нередко с инициативой в его постановке. Причем сами эти вопросы охватывали сферы деятельности различных экономических коллегий (Коммерц- и Мануфактур, Камер-коллегий, Главного магистрата).

При разработке нормативных актов комиссии о коммерции, во-первых, обращались к предшествующему законодательству, по данному вопросу; во-вторых, привлекали иностранные образцы, аналогичные разрабатываемому документу (уставы, регламенты и пр.); в-третьих, призывали имеющих знатные торги российских и иностранных купцов к обсуждению подготавливаемого проекта. Круг их был очерчен верхушкой московского и петербургского купечества, в него входили также иногородние купцы, тесно связанные с поставкой товаров в Петербург и их заморским отпуском.

Таким образом, особое место Коммерц-коллегии в ряду государственных учреждений, осуществлявших экономическую политику абсолютизма, длительность существования и неоднократное воссоздание комиссий о коммерции свидетельствуют, о стремлении государственной власти к активному воздействию на развитие торговли, о неизменности внешнеторговой ориентации экономического курса политики правительства на протяжении XVIII в.

ГЛАВА 2. Образование и развитие абсолютной монархии в России (конец XVII – XVIII)

Переход к абсолютизму в России

Это было время бурных изменений в российском обществе, государстве, правовой системе, вызвавшее противоречивые чувства как у участников событий, так и у историков. Переход к абсолютизму – явление, разумеется, не одномоментное. Это определенный процесс, занимающий во времени какой-то отрезок.

С вопросом о времени возникновения абсолютизма связана проблема его сущности. В литературе наличествует противопоставление самодержавия абсолютизму. Под самодержавием понимают внешнюю независимость монарха, например от Орды, его суверенность, а абсолютизм сводят к внутреннему полновластию, к господству над подданными.[1] В.И. Ленин считал термины “абсолютизм”, “самодержавие”, “неограниченная монархия” синонимами[2].

В. И. Ленин действительно различал самодержавие в тот или иной век. Различая самодержавие на разных этапах его развития, В.И. Ленин не проводил различия между самодержавием и абсолютизмом.

Возникновение абсолютизма – явление закономерное, имеющее свои объективные предпосылки. Разумеется, что переход к абсолютизму определяется в первую очередь социально – экономическими причинами. Однако спорен вопрос об уровне и характере экономического развития, социально – экономических противоречий, которые обуславливают это явление. Думается, что решающую роль в процессе становления абсолютизма в России играла не внутриклассовая борьба и даже не борьба между эксплуататорскими классами. Важнейшей предпосылкой становления самодержавия было классовое сопротивление окончательно закрепощенных крестьян, необходимость для феодалов создать крепкую власть, способную держать в узде восстающее крестьянство. Большое значение крестьянского движения как предпосылки установления абсолютизма не является уникальной особенностью России. Этот фактор сыграл заметную роль, например, и при переходе к абсолютизму в Англии и Германии1. Фактором, ускорившим процесс перехода к абсолютизму, была также военная опасность со стороны соседних государств. Россией не были еще решены некоторые важные исторические задачи: не воссоединены все украинские земли, нужно было пробиться к морям и т.д. Характерно, что из 35 лет царствования Петра I только около года сохранялось состояние полного мира2.

Во второй половине XVII в. не только возникла необходимость, но и сложилась возможность установления абсолютной монархии. Вместо своевольного дворянского ополчения было создано постоянное войско.

Царь получил независимые источники дохода в виде ясака и винной монополии. Развитие приказной системы подготовило армию чиновничества. Необходимость в сословно – представительных органах отпала, и они были отброшены. Это означало, что монарх освободился от всяких пут, что его власть стала неограниченной, абсолютной.

2.2 Государственный механизм

При Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного органа, порой заменявшего и особу императора. Однако при Екатерине I положение Сената меняется. В феврале 1726 г. Был создан Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору, то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет. Сенат отказался в подчиненном положении Принижение значения Сената, было предрешено уже в указе о создании Верховного тайного совета. Особо важные дела указ предписывал передавать из Сената не императрице, а в Совет. Из его подчинения выводились Военная и Морская коллегии. Было решено впредь именовать его не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены – приближенные императрицы, представители новой петровской знати, вошедшие в Верховный тайный совет, выходили из состава Сената и заменялись менее значительными лицами. 12 февраля 1726 г. Сенату был оглашен указ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы.

В документе были установлены новые ограничения прав Сената. Итогом, закрепившим новое положение Сената, явился указ 7 марта 1726г.,,О должности Сената’’. Этот указ был первой исторической ступенью, изменившей значение Сената.

При Петре I были существенно преобразованы органы центрального управления. На смену сложной и запутанной системе приказов пришла новая, четкая система коллегий. Они стали первыми органами отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государственными доходами и т. д. Вместе с органами центрального управления претерпела изменения и система местного управления. Изменив административно-территориальное деление, Петр I поставил во главе новых административных единиц и новых должностных лиц. Во главе губерний были поставлены губернаторы.

Они обладали весьма широким кругом прав и подчинялись непосредственно Сенату и коллегиям. При губернаторе состояла ландратская коллегия в качестве совещательного органа.

С переходом к абсолютизму важные реформы проводятся и в сфере управления городами. В 1699 г. Петр I учредил новые органы – Бурмистрскую палату, или Ратушу, в Москве, а в других городах – земские избы. Реформа означала, что впервые в истории Русского государства городское управление выделилось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления.

Более широкие функции получило городское управление с изданием в 1719 г. Регламента Коммерц-коллегии и особенно Устава Главного магистрата 1721 г., а также инструкции городовым магистратом 1724 г.

Новые условия экономики, обострение классовой борьбы требовали и соответствующего приспособления судебных органов. В их устройстве происходят важные изменения. Прежде всего, необходимо отметить, что в этот период зарождается и развивается отделение суда от администрации.

Создав органы, которые специально занимались судебными делами, Петр сохранил все же некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежит Вотчинной коллегии, преступления против финансовых прав государства рассматривала Камер-коллегия. Учрежденные Петром надворные и нижние суды действовали под надзором губернаторов и воевод, т.е. подчинялись администрации.

Екатерина II более последовательно, чем Петр, провела и отделение суда от администрации. Вместе с тем учрежденные ей судебные органы были устроены по подчеркнуто сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные – для горожан, отдельные – для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежат вотчинной юрисдикции, как закупы во времена Русской Правды.

Каждый из учрежденных Екатериной сословных судов имел две ступени. Для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский – суд второй ступени, он был один на всю губернию. Для мещан – соответственно городской и губернский магистраты. Для свободных крестьян – нижняя расправа в уезде и верхняя – в губернии. Кроме этих судов, Екатерина II учредила еще в каждой губернии по одному совестному суду. Само собой разумеется, что в компетенцию этих судов входили лишь малозначительные уголовные и гражданские дела.

Высшей инстанцией для всех судебных органов губернии Екатерина сделала две палаты – гражданского и уголовного суда. А высшим судебным органом стал Сенат. В данный период развиваются и специальные органы борьбы с политическими преступлениями. Наиболее известен из них петровский Преображенский приказ. Позднее его функции выполняла Тайная канцелярия.

При Петре I была создана и прокуратура. Он учредил должность генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надворных судах.

Громадные размеры крестьянских волнений в XVIII в. требовали значительной вооруженной силы для их подавления. Вместе с тем активная внешняя политика российских императоров тоже заставляла укреплять вооруженные силы. В этих целях проводятся реформы военного устройства государства. Основной чертой военной реформы, проведенной Петром I, явилось создание регулярной армии. Постоянные войска существовали и до Петра. Они выступали в форме стрелецких полков и наемников. Однако эти войска были далеки от совершенства.

Петр I впервые ввел новый принцип формирования войск – рекрутский набор. В Западной Европе этот принцип был введен лишь сто лет спустя. Солдаты полностью отрывались от мирной жизни и целиком отдавались военной службе.

Военное могущество России обусловило и ее дипломатические успехи, осуществление внешней функции мирными способами. При Петре I существенно совершенствуется организация внешних сношений. Впервые Россия учреждает постоянные дипломатические представительства в европейских государствах, притом не только сопредельных. Впервые также русский царь лично подписывает международные договоры.

Развитие государственного аппарата при абсолютизме, многочисленные войны требовали громадных средств. В силу этого способы выжимания денег из населения совершенствуются. Важным моментом явилась замена подворного налога подушным. В результате этой реформы налоговый пресс на крестьянство усилился.

При Петре I была создана и Духовная коллегия, названная затем Синодом и подчиненная Сенату. Она стала государственным органом управления церковью. При преемниках Петра Великого статус и экономическое положение церкви неоднократно менялись в ту или другую сторону, но при Екатерине II церковь была полностью поставлена под контроль государства, стала, по существу, государственным органом, а ее имущество было отобрано в пользу казны. Все церковные иерархи были посажены на государственное жалованье, которое платилось из доходов от бывших церковных имуществ. На это тратилось примерно треть доходов, а больше половины их просто шло в казну. Для заведования церковными землями и крестьянами была создана Коллегия экономии, а крестьяне стали именоваться экономическими. Екатерина II и Павел I не стеснялись раздавать часть бывших церковных земель своим приближенным. В конце XVIII в. одновременно с губернской реформой был пересмотрен состав епархий, при этом территория епархии стала совпадать с губернской1.

Заключение

С середины XVII в. сословно-представительная монархия перерастает в абсолютную, это отражает вступление феодализма в новую стадию. В эпоху позднего феодализма классовое деление общества оформляется как сословное. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма.

Переход к абсолютизму характеризуется заметными изменениями в государственном механизме. Отмирают и упраздняются сословно-представительные органы, создается сложная, разветвленная, дорогостоящая система органов, наполненных чиновниками – дворянами.

Создание министерств, как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 г.г.) и Петре II (1727-1730 г.г.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 г.г.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу ХIХ века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников, ка

Date: 2016-05-16; view: 760; Нарушение авторских прав