Арбитражное оспаривание дел об административных правонарушениях

Арбитражные суды Российской Федерации осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Данные суды ставят перед собой следующие задачи[19]:

- Защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность, а так же прав и экономических интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления и иных органов, должностных лиц в указанной сфере;

- обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- справедливое публичное судебное разбирательство в разумные срок независимым и беспристрастным судьей;

- укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- формирование уважительного отношения к закону и суду;

- содействие становлению и развитию партнерских деловых отношений, формирование обычаев и этики делового оборота.

В подведомственности арбитражного суда находятся дела:

- по экономическим спорам и другие, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;

- возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности;

- об установлении фактов, имеющих юридическое значение для возникновения, изменения и прекращения прав и организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- об оспаривании решений третейских судов по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности;

- о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности и т.д.

В дипломном проектировании рассматривается порядок процессуального оспаривания решений, постановлений и жалоб по административным правонарушениям.

Дело об обжалование решения или постановления органа, уполномоченного рассматривать дела о привлечении к административной ответственности, должно рассматриваться судьей в единоличном порядке в срок не больше 10 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления. КоАП РФ в ст. 30.5[20] так же устанавливает десятидневный срок рассмотрения дел этой категории, но сами сроки исчисляются иначе, чем в АПК[21] РФ ст. 113. Процессуальные сроки арбитражного процесса не включают рабочие дни

КоАП РФ в отличие от АПК РФ декларирует, что срок рассмотрения жалобы начинается со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, в то время как арбитражный процесс начинает исчислять срок со дня поступления заявления.

Разрешение спора в арбитражном процессе носит состязательный характер. АПК наделяет и заявителя, и заинтересованное лицо, участвующих в деле, обязанностями и правами. Таким образом, избегается ситуация, когда заявитель остается «один на один» с судьей, тем самым совмещая в одном лице функции правосудия и обвинения, даже если представители ответчика не участвуют в судебном заседании.

О времени и месте судебного разбирательства сообщается всем заинтересованным лицам. При неявке лица, которое было извещено надлежащим образом, суд не откладывает разбирательство, если судом не признана его явка обязательной. Если же явка признана обязательной, то на лицо налагается штраф согласно ст. 11 АПК РФ.

При рассмотрении дела административный орган (в исследуемом случае таможенный орган) обязан доказать обоснованность и законность вынесенного им постановления. При этом у юридических лиц или индивидуальных предпринимателей есть право представлять свои доказательство. При таком распределении бремени доказательства все сомнения, которые неустранимы, толкуются в пользу стороны, не обладающей властью. В этом случае действует принцип презумпции невиновности, при котором лицо, которое привлекается к административной ответственности, не должно доказывать свою невиновность и все сомнения в его виновности, которые невозможно устранить, толкуются в пользу этого лица (ст. 1.5 КоАП РФ). При этом, если лицо вносит в качестве доказательств новые факты, которые могут повлиять не решение суда, то оно обязано их доказать.

В соответствии с ч.5 ст.210 АПК в случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе. Данная процессуальная норма нуждается в серьезном теоретическом осмыслении. Полагается, что, во-первых, истребовать можно только те доказательства, которые нашли отражение в постановлении по делу об административном правонарушении; во-вторых, по ходатайству заявителя суд вправе истребовать доказательства, свидетельствующие о его невиновности, если они имеются у административного органа, но он их по каким-либо причинам не представил; в-третьих, суд не вправе истребовать доказательства, которые административный орган по ошибке не выяснил и надлежащим образом не представил. Таким образом, принцип активной позиции суда в административном судопроизводстве не должен приводить к ухудшению правового положения заявителя, когда суд, по сути, восполняет пробелы публичного администрирования.

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель оказывают влияние на формирование судом предмета доказывания по делу с момента подачи заявления, в котором они должны указать права и законные интересы, нарушенные оспариваемым постановлением, а также основания, по которым оспаривается решение административного органа. Полагаем, что требование АПК указывать в заявлении права и законные интересы, нарушенные постановлением, является излишним. Об этом свидетельствует сам факт привлечения к ответственности. Тем более что от заявителя не требуется доказывать, какие конкретно права нарушены. При определенных условиях он может сказать, что, например, нарушены права на защиту, нарушены права на соразмерную санкцию или нарушена презумпция невиновности. Если же отсутствует событие административного правонарушения или дана неверная юридическая квалификация, то вряд ли можно указать на конкретные права.

Расширение предмета доказывания возможно за счет фактов опровержения доказательств, представленных административным органом в суд. При этом субъект, привлеченный к административной ответственности, не связан каким-либо перечнем обстоятельств, например, теми, которые он представлял в ходе административного производства по делу. В судебное заседание могут быть представлены новые для административного органа доказательства, которые ему не были известны при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении. И хотя при таком подходе со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возможны злоупотребления, выражающиеся в том, что они «придерживают» документы, способные повлиять на юридическую квалификацию совершенного ими противоправного деяния, при том, что исправление юридической квалификации в ходе административного судопроизводства в арбитражных судах практически невозможно, законодатель справедливо не вводит подобные ограничения, руководствуясь общими принципами административной юстиции.

Что касается допустимости доказательств, представляемых административным органом, то он вправе ссылаться только на такие факты, которые были предметом рассмотрения в ходе административного производства по делу и легли в основу вынесенного постановления о назначении административного наказания. Судебная практика в основном отвергает возможность административного органа доказать обоснованность решения о привлечении к административной ответственности новыми фактами, которые не были известны на момент вынесения постановления по делу либо были известны, но не рассматривались и не оценивались в качестве доказательств по делу.

Административный орган в ходе судебного разбирательства обязан доказать факт события административного правонарушения, виновность лица в его совершении, обоснованность избранной меры административного наказания, отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, соблюдение установленного процессуального порядка привлечения к административной ответственности, наличие надлежащих полномочий по принятию оспариваемого постановления по делу. Эти обстоятельства доказываются, прежде всего, материалами дела об административном правонарушении – актами контрольно-проверочных мероприятий, протоколами применения мер обеспечения производства, объяснениями участников производства, протоколом об административном правонарушении. Являясь различными видами доказательств по делу об административном правонарушении, статус которых закреплен в главе 26 КоАП, в арбитражное судопроизводство все они попадают в виде письменных доказательств (ст.75 АПК). То есть одни и те же факты, сведения, единожды оцененные должностным лицом исполнительной власти и признанные в качестве допустимых, достоверных и достаточных доказательств по делу об административном правонарушении, вновь будут оцениваться, теперь уже судьей, с учетом требований арбитражно-процессуального режима доказывания.

Арбитражный суд может прийти к выводу, что имеющиеся в материалах дела доказательства недостаточны для того, чтобы позволить принять решение о привлечении лица к административной ответственности. Если при этом не ставится под сомнение правильность составленного протокола об административном правонарушении, значит, делается вывод, что протокол составлен при отсутствии надлежащих поводов и оснований для возбуждения дела.

В том случае, если административное правонарушение выявлено в ходе проведения контрольно-проверочных мероприятий, особое внимание обращается на процедуру их проведения и соблюдение установленного порядка оформления результатов, предусмотренных Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», иными федеральными законами и ведомственными нормативными актами, регулирующими контрольно-надзорную деятельность отдельных административных органов. В частности, заявители чаще всего оспаривают, а суд соответственно выявляет следующие обстоятельства: компетентность должностного лица, принявшего решение о проведении контрольных мероприятий; полномочия лиц, проводивших проверку, соблюдение процессуальных гарантий юридических лиц, в отношении которых проводились мероприятия по контролю.

Следует иметь в виду, что при рассмотрении подобного рода дел арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое постановление в полном объеме (ч.7 ст.210 АПК). Тем самым основания, по которым заявитель оспаривает решение административного органа, утрачивают возможность очертить предмет доказывания по делу. Арбитражный суд должен по этой категории дел выработать своеобразный шаблон проверки, включающий в себя следующие группы фактов: компетентность органа, вынесшего постановление; пределы полномочий должностного лица, назначившего административное наказание; процедура привлечения к административной ответственности; форма принятого постановления, включая его мотивированность; событие административного правонарушения; виновность лица в его совершении; наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу; соразмерность назначенного административного наказания.

Виды решений арбитражного суда и основания для их принятия устанавливаются ст. 211 АПК. В то же время виды решений, принимаемых должностным лицом или судом по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, устанавливаются ст. 30.7 КоАП. Арбитражным судам необходимо совмещать действие этих двух процессуальных правил таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить соблюдение общих принципов арбитражного процесса, предопределяющих формы деятельности и полномочия арбитражного суда, а с другой, не нарушить материальное административно-деликтное право, закрепляющее правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, и порядок реализации мер административной ответственности.

Если арбитражный суд установит, что постановление о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, он принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Такое решение арбитражного суда идентично решению об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения (п.1 ч.1 ст. 30.7 КоАП).

Помимо этого, подобное решение арбитражный суд принимает в том случае, если он отказывает заявителю в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока для обжалования постановления по делу. Суд не вправе отказать в восстановлении срока, если материалы дела свидетельствуют о том, что постановление вынесено некомпетентным органом, имеются обстоятельства, исключающие производство по делу (как правило, если к моменту вынесения постановления истекли сроки давности привлечения к ответственности), или санкция назначена за пределами, установленными статьей Особенной части.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемое постановление или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд признает постановление о наложении административного наказания незаконным и отменяет его полностью или в части или изменяет постановление. В то же время КоАП предусматривает три варианта полной отменыпостановления (частичная отмена аналогична изменению постановления): отмена с прекращением производства по делу; отмена с направлением на новое рассмотрение; отмена с направлением по подведомственности. Каким же образом соотносятся эти полномочия между собой?

Решение арбитражного суда о признании постановления административного органа незаконным и его отмене тождественно по своему характеру и юридическим последствиям отмене постановления и прекращению производства по делу (п.3 ч.1 ст. 30.7 КоАП). Поэтому практика некоторых арбитражных судов, дополнительно включающих в резолютивную часть решения фразу «производство по делу об административном правонарушении прекратить», субсидиарно заимствуя этот институт из КоАП, не вполне обоснована. С одной стороны, следует объяснить, почему используется только это решение, а полномочие отправить дело на новое рассмотрение не востребовано, а с другой, требуют разъяснения последствия «простой отмены» постановления – разве в этом случае административный орган вправе издать другое постановление? Очевидно, что нет, так как решение арбитражного суда о признании постановления незаконным и его отмене является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, хотя оно прямо и не указано в п.7. ст.24.5 КоАП.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть признано незаконным и отменено арбитражным судом в следующих случаях:

а)при установлении хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, перечисленных в ст.24.5 КоАП РФ. Первостепенное значение имеют отсутствие события административного правонарушения, отсутствие состава административного правонарушения, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, действия лица в состоянии крайней необходимости;

б) при недоказанности события административного правонарушения или вины лица в его совершении. Данное основание освобождения от административной ответственности лежит в сфере процессуально-правовых отношений и проводит различие между констатацией отсутствия события (п.1 ст.24.5) и его недоказанностью;

в)при признании совершенного административного правонарушения малозначительным;

г)при нарушении установленного процессуального порядка привлечения к административной ответственности;

д)при неверной юридической квалификации административного правонарушения;

е)при выявлении некомпетентности органа или должностного лица, вынесшего постановления.

Таким образом, арбитражно-процессуальная форма разрешения данного вида споров, с преобладанием процессуальных средств искового производства, не позволяет арбитражному суду, во-первых, отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, а во-вторых, отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности. Без этих полномочий арбитражные суды не могут в полном объеме выполнять функции «второй инстанции», обеспечивая логическое процессуальное завершение реализации административно-деликтных правоотношений. Судебная процедура пересмотра дела об административном правонарушении не должна позволять виновному уходить от ответственности в том случае, если процессуальные нарушения на досудебной стадии не носят «фатальный» правовой характер и могут быть скорректированы. Тем более что одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отдельного рассмотрения заслуживают такие основания отмены постановления, как признание правонарушения малозначительным и нарушения установленного порядка привлечения к административной ответственности. Согласно ст. 2.9 КоАП при малозначительности административного правонарушения суд может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Критерии малозначительности КоАП не раскрывает, предоставляя правоприменителю достаточную степень усмотрения. Вместе с тем малозначительность является результатом обобщенной оценки характера противоправного деяния. Сложность в том, что подавляющее большинство административных правонарушений являются формальными, что не предполагает оценку размера вредных последствий. Тем не менее противоправность самого деяния также может измеряться по времени, скорости, цене оказанной услуги, количеству документов и т. п. Оценке подлежат также обстановка совершения правонарушения, причины и условия, способствовавшие его совершению. Помимо признаков объективной стороны, малозначительность выражается в признаках субъективной стороны и тех признаках субъекта, которые отразились на характере совершенного противоправного деяния. Малозначительным может признаваться правонарушение, совершенное по небрежности, лицом, ранее не привлекавшимся к административной ответственности, немедленно устранившим причины совершения правонарушения или противоправное состояние, принявшим меры, исключающие повторное совершение аналогичного правонарушения. Некоторые суды признают правонарушение малозначительным, указывая лишь на обстоятельства, смягчающие административную ответственность, что является необоснованным.

Нарушение процессуального порядка привлечения к административной ответственности может являться основанием для признания постановления незаконным и его отмены в том случае, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. К существенным процессуальным нарушениям судебная практика относит составление протокола неуполномоченным должностным лицом; составление протокола в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, неознакомление его с материалами дела, неразъяснение ему прав и обязанностей; рассмотрение дела и вынесение постановления в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, если в материалах дела нет данных, что оно было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела; нарушение установленного порядка проведения контрольно-проверочных мероприятий, если протокол составлялся на основании акта проверки должностным лицом, непосредственно не обнаружившим признаков административного правонарушения; нарушения процессуального порядка применения мер обеспечения производства (изъятия, осмотра, задержания, ареста товара), если их результаты были положены в основу вынесенного постановления по делу.

Неверная юридическая квалификация административного правонарушения является разновидностью нарушений процессуальных требований, но в силу специфики вызываемых юридических последствий выделяется особо. Арбитражный суд не вправе изменить юридическую квалификацию, содержащуюся в постановлении административного органа даже в том случае, если правильная квалификация подведомственна арбитражному суду. Ни КоАП, ни АПК не предусматривают возможности изменить юридическую квалификацию правонарушения на стадии пересмотра дела, поскольку в этом случае постановление не изменяется, а отменяется и принимается новое решение, а оно должно приниматься с учетом тех процессуальных гарантий, которые предусмотрены главой 29 КоАП и § 1 главы 25 АПК.

Важное значение имеет право суда изменить содержание постановления, что считается недопустимым в отношении иных видов ненормативных правовых актов. Согласно п. 2 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, суд не может лишь усилить административное наказание или иным образом ухудшить правовое положение лица, в отношении которого вынесено постановление. Суд вправе снизить размер административного штрафа либо заменить административный штраф предупреждением, если соответствующее наказание предусмотрено статьей КоАП.

Снижение размера административного наказания возможно только в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение. Речь идет о видах и размерах наказаний, содержащихся в диспозиции (санкции) статьи, предусматривающей юридический состав конкретного правонарушения. Поэтому трудно согласиться с практикой ряда арбитражных судов, по-прежнему использующих институт назначения административного наказания ниже низшего предела, ссылаясь при этом на международно-правовые акты в области защиты прав и свобод личности, а также на статус и значение правосудия.

Если орган назначил административное наказание в размере, превышающем установленную законом санкцию, в том числе если санкция изменилась после вынесения постановления, но до его фактического исполнения, резолютивная часть судебного решения должна быть следующей: «Требование о признании постановления о назначении административного наказания незаконным и его отмене удовлетворить частично. Признать постановление незаконным в части назначения административного штрафа в размере, превышающем…».

В том случае, если арбитражный суд установит, что размер назначенного административным органом административного штрафа не соответствует характеру административного правонарушения и личности виновного, он вправе снизить размер административного штрафа. В этом случае резолютивная часть судебного решения должна быть следующей: «В удовлетворении требования о признании постановления незаконным и его отмене отказать (а если просил снизить административный штраф, то требование удовлетворить полностью). Снизить размер назначенного административного штрафа до …». Тем самым подчеркивается, что суд не принимает решение о назначении административного наказания, а лишь корректирует административное решение.

В арбитражной практике возник вопрос о том, какое решение должно быть принято судом, если он установит, что с заявлением об оспаривании постановления обратилось юридическое лицо, хотя постановление вынесено в отношении генерального директора данного юридического лица? Некоторые специалисты полагают, арбитражный суд должен вынести решение о прекращении производства по делу на основании п.1 ст.150 АПК, а не назначать судебное разбирательство и отказывать в удовлетворении требования. В данном случае отсутствует материально-правовой спор, подведомственный арбитражному суду, и если он назначает судебное разбирательство, то, во-первых, необоснованно возлагает на административный орган процессуальные обязанности ответчика, хотя в этих условиях он не может таковым являться, а во-вторых, отказывая в удовлетворении требования заявителя, арбитражный суд предоставляет формальные судебные гарантии законности административному акту, судебный контроль по отношению к которому не проводился.

Частичная отмена постановления административного органа применяется в тех случаях, когда в нем содержатся наряду с законными мерами административной ответственности такие административные наказания, которые орган не вправе был применять, либо неправомерно решен вопрос о судьбе изъятых вещей и документов или о порядке возмещения издержек по делу об административном правонарушении.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. Датой принятия решения считается дата изготовления его в полном объеме (ч.2 ст.176 АПК). Если апелляционная инстанция вынесет постановление о законности и обоснованности решения суда первой инстанции, оно вступает в законную силу. С этого момента постановление административного органа считается отмененным.