Г) Агитационная кампания

Эта стадия избирательного процесса, несмотря на свою важность (от нее во многом зависит, кто конкретно будет избран), часто имеет минимальное правовое регулирование. Здесь большой простор для самостоятельной деятельности субъектов этого процесса. Тем не менее, в некоторых странах она урегулирована специально.

Дело в том, что если в XVIII – XIX веках, да и в начале XX-го политические силы оказывали на избирателя преимущественно прямое влияние вплоть до подкупа (например, давали избирателю ботинок и заполненный бюллетень, а когда избиратель выходил и выносил пустой бюллетень, чем подтверждал, что заранее заполненный опустил, то получал второй ботинок). Развитие же аудиовизуальных средств массовой информации, то есть, попросту говоря, радио и телевидения, способствует мощному косвенному воздействию практически на весь избирательный корпус, особенно, пожалуй, на ту его часть, которая не читает периодическую печать, по крайней мере ее политические материалы.

В последнее время все большее распространение приобретает практика «профессионализации» избирательной кампании и растет число фирм, специализирующихся на оказании услуг по разработке и проведению эффективной кампании конкретных лиц и объединений.

В законодательстве большинства стран в общем виде закрепляются сходные принципы избирательной кампании. В компактном виде они сформулированы в части 3 статьи 116 конституции Португалии: «Во время проведения избирательной кампании действуют следующие принципы: а) свобода пропаганды; б) равные возможности для всех кандидатов; в) беспристрастное отношение официальных учреждений ко всем кандидатам; г) контроль за расходами на избирательную кампанию».

В тех случаях, когда проведение выборов на многопартийной основе представляет один из первых шагов в направлении демократизации режима, могут разрабатываться достаточно подробные кодексы поведения на выборах, которые должны подписать все политические партии и кандидаты, намеревающиеся принимать участие в выборах. Подобный кодекс был предусмотрен в качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания и провинциальных легислатур ЮАР 1993 года. В этом документе приведен перечень прав кандидатов и политических партий; выражать различные политические мнения, обсуждать политику и программы других партий, свободно агитировать в целях привлечения новых членов и получения поддержки избирателей, проводить митинги и посещать митинги, проводимые другими лицами, распространять литературу о выборах и предвыборные материалы, публиковать объявления и рекламу, устанавливать флаги, плакаты, афиши, осуществлять законными методами свободную избирательную кампанию. Кроме того, предусмотрены и определены обязательства, направленные, на обеспечение мирного характера избирательной кампании (отказ от практики насилия и запугивания, запрет ношения оружия во время митингов и демонстраций, отказ от публикаций и распространения не соответствующих действительности или подстрекательных заявлений, проведение митингов, шествий различных объединений в разное время, недопустимость заимствования символов и повреждения агитационных материалов других партий).

Определенные различия существуют в регламентации сроков избирательной кампании. Во всех странах закреплен сходный подход к временным рамкам ее завершения – за 24 часа до голосования или в день накануне голосования. Грамотно построенная избирательная кампания оказывает определенное психологическое воздействие, введение моратория на осуществление предвыборной агитации позволяет снизить эффект «внешнего» давления и дать возможность избирателю сделать самостоятельный и взвешенный выбор. Однако в отношении ее начала подобное единство отсутствует. В качестве точки отсчета указывается: объявление даты голосования (Румыния, Польша), регистрация конкретных кандидатов (Россия) или опубликование министерством юстиции их списка(Литва), определенный день до даты голосования (15 – Бенин, Турция; 21 – Израиль; 23 – Словакия).

Во многих странах установлены ограничения предвыборной агитации по месту проведения и лицам. Это обусловлено различными причинами. Хотя общенациональная избирательная кампания является важным политическим мероприятием, она не должна посягать на нормальную жизнедеятельность государственных органов, принудительно вторгаться в частную жизнь граждан. Не случайно в ряде стран запреты распространяются на территорию воинских частей и деполитизированных учреждений (Албания), общественный транспорт (Болгария). В Канаде запрещается размещать предвыборные материалы на стенах жилых домов, а в Польше – государственных зданий. Персональный запрет ведения предвыборной агитации может вытекать из общей концепции политической беспристрастности определенных должностных лиц (в Испании он распространяется на лиц, состоящих на действительной службе в органах государственной безопасности, полиции, судей, магистратов, прокуроров), а также быть связан с профессиональными возможностями воздействовать на избирателя (в Литве сотрудники средств массовой информации, если они не являются кандидатами, не могут принимать участие в избирательной кампании).

В одних странах кандидаты и политические партии достаточно свободны в выборе форм и средств предвыборной агитации (Россия), а в других данные вопросы довольно жестко регламентируются. Так, во Франции во время президентских выборов каждый кандидат может поместить одну афишу с указанием времени предвыборных собраний и по желанию – времени передач по радио и телевидении, а также перед каждым туром голосования послать избирателям один текст с изложением своей позиции. В стране создается даже специальный орган – Национальная комиссия по контролю за избирательной кампанией, которая следит за соблюдением законодательства.

Одним из отличительных признаков политической жизни в современный период является широкое распространение средств массовой информации и доступность результатов опросов общественного мнения. Законодатели многих стран не могут не учитывать данные факторы при регламентации избирательной кампании. В отношении предвыборной агитации основной акцент делается на определении критериев доступа кандидатов и политических партий на телевидение и радио. Демократическое государство принимает меры против монополизации средств массовой информации, в избирательном законодательстве содержаться подчас дополнительные гарантии. При этом, как правило, определяется общее эфирное время, выделяемое на предвыборную агитацию (например, согласно статьи 40 закона Кабо-Верде о выборах президента 1990 года на национальном телевидении резервируется время для выступлений кандидатов или их представителей: ежедневно 20 минут между 20 и 21 часом, а на национальном радио – 60 минут с 12 до 20 часов), а также порядок его распределения между партиями и кандидатами (во Франции при избрании Национального собрания оппозиции и партиям и объединениям, принадлежащим к правительственному большинству, гарантируется 1,5 часа эфирного времени на государственных каналах радио- и телевещания, а его распределение между конкретными партиями производится либо на основании соглашения председателей фракций, либо по решению бюро Национального собрания).

Во многих европейских странах бесплатное предоставление эфирного времени для предвыборной агитации в ходе парламентских выборов распространяется только на те партии, которые либо уже имеют собственные фракции в парламенте (Италия, Австрия), либо выставили своих кандидатов в установленном числе округов (Нидерланды). По-разному решается вопрос о возможности использования частных теле- и радиокомпаний в ходе предвыборной агитации. В Чехии использование частных электронных средств запрещено законом, в Финляндии на парламентских выборах 1991 года впервые было разрешено национальной коммерческой частной телевизионной кампании MTV создавать собственные политические программы, а в США, где радио и телевещание частное, равные возможности кандидатам обеспечиваются путем закрепления равной стоимости эфирного времени.

Достаточно широкое распространение в законодательстве получили запреты на опубликование результатов опросов общественного мнения в определенный период, непосредственно предшествующий голосованию (14 дней – Болгария, Германия; 8 дней – Албания, Венгрия; 7 дней – Франция, Чехия, Словакия). В определенной степени это снижает возможности манипулирования избирательным корпусом и обеспечивает более «чистый» результат голосования.

Особую проблему составляет финансирование избирательной кампании, которое, впрочем, относится не только к данной стадии избирательного процесса, но ко всем им в совокупности. Мы затрагиваем эту проблему здесь, ибо, на агитационную кампанию приходится львиная доля избирательных расходов. В избирательном законодательстве многих стран (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды и др.) отсутствуют нормы о государственном финансировании выборов, хотя в необходимой мере государство выборы финансирует; это находит отражение в бюджетных и иных финансовых законах. Французское законодательство предусматривает покрытие государством избирательных расходов на печатание избирательных бюллетеней, плакатов и других материалов кандидатам, получившим не менее 5% поданных голосов. В Ирландии для нужд избирательной кампании бесплатно предоставляются школьные здания. В Великобритании государство предоставляет здания для проведения предвыборных собраний и оплачивает рассылку бюллетеней каждому избирателю.

В Германии каждая участвующая в выборах политическая партия получает от государства избирательный фонд, пропорциональный числу поданных за кандидатов партий голосов; выплаты могут производиться авансом, с тем что, если партия получила лишнее, она эти суммы возвращает после выборов; при соблюдении некоторых условий избирательные расходы возмещаются и независимым (т.е. беспартийным) кандидатам. В тех странах, где допускается частные пожертвования партиям и кандидатам на нужды избирательной кампании, законодательство не редко обязывает получателей публиковать отчеты об источниках поступлений и расходовании избирательных фондов. Нередко устанавливаются верхние пределы избирательных расходов, превышение которых наказывается в уголовном порядке. Часты такие наказания, например, в Японии.

В США получаемые кандидатом суммы должны декларироваться, анонимные же вклады не могут превышать 100 долларов. Физическое лицо не вправе жертвовать на поддержку политических партий более 25 тыс. долларов в год, а одному кандидату – более 2 тыс. долларов. Средства собирает создаваемый кандидатом избирательный комитет, который отчитывается и об их расходовании. Юридические лица финансируют политических деятелей и партии публично через специальные комитеты. Нарушители правил финансирования наказываются штрафами, фамилии виновных политических деятелей публикуются, а подчас им запрещается баллотироваться на следующих выборах.

В Бенине политические партии и независимые кандидаты, принимавшие участие в избирательной кампании, должны в течение 30 дней после ее завершения представить отчеты в счетную палату Верховного суда. Они подлежат опубликованию, а граждане и политические партии в течение 15 дней могут представить свои замечания по поводу конкретных отчетов в счетную палату. Если в ходе проверки документов будет выяснено, что налицо превышение расходов, счетная палата докладывает прокурору республики, который обязан возбудить судебное преследование. К нарушителям может быть применено наказание в виде штрафа и лишения гражданских прав на срок до пяти лет (статья 77 закона от 31 декабря 1990 года № 90 – 03 об общих правилах избрания президента и членов Национального совета).

Существуют различные подходы в отношении субъектов, правомочных финансировать избирательную кампанию. В ряде стран закон предписывает, что государство не может выделять средства на избирательную кампанию (Польша, Эстония). Однако в большинстве стран государственные субсидии рассматриваются в качестве одного из источников финансирования. В Литве государство берет на себя финансирование предоставления эфирного времени на радио и телевидении, изготовления предвыборных плакатов в одномандатных округах, публикации программ в национальных и местных государственных газетах и партийных списков. Как правило, при выделении субсидий учитываются результаты, полученные на выборах. В Чехии партии, не сумевшие на двух выборах подряд провести своих кандидатов в парламент, не получают государственных субсидий, а каждая партия, набравшая более 2% голосов, получает 15 крон за каждый полученный ею голос. В Болгарии партии, получившие не менее 50 тыс. голосов на выборах в Великое народное собрание, имеют право получить авансом 50% суммы, предусмотренной в бюджете на финансирование избирательной кампании, а остальные могут рассчитывать на краткосрочные беспроцентные ссуды. При этом партии-победительнице выделяются дополнительные суммы для частичного возмещения расходов.

В Италии, например, государственная финансовая помощь оказывается таким политическим объединениям, которые выдвинули своих кандидатов более чем в 2/3 избирательных округов, хотя бы в одном из них собрали избирательную квоту (т.е. добились избрания своего кандидата), а в национальном масштабе собрали не менее 300 тыс. голосов или голоса не менее 2% проголосовавших избирателей. Из общей суммы финансирования 20% предоставляются всем таким политическим объединениям поровну, а остальное – пропорционально числу голосов, поданных за кандидатов соответствующего политического объединения, причем расчет производится через месяц после выборов.

Весьма показательно законодательное регулирование данной стадии избирательного процесса во Франции. Избирательный кодекс (глава V), отсылая к Законам о свободе собраний и о свободе печати 1881 года, а также к Закону о публичных собраниях 1907 года, и сам содержит на этот счет ряд правоположений. В частности, в течение суток, предшествующих дню голосования, запрещается распространять с помощью любых аудиовизуальных средств любые сообщения, носящие характер предвыборной агитации (цель этого – дать возможность избирателям собраться с собственными мыслями,, не подвергаясь воздействию со стороны), а в день голосования нельзя распространять никакие избирательные документы. Государственным и муниципальным служащим вообще запрещено распространять избирательную документацию кандидатов (чтобы не создавать видимость поддержки властными структурами). Муниципальные органы каждой коммуны обязаны выделить специальные места для размещения избирательных плакатов, причем каждому кандидату и каждому списку кандидатов должна предоставляться равная площадь. Вне этих мест или на местах, предназначенных для других кандидатов, расклейка избирательных плакатов запрещена, даже если они оплачены гербовым сбором. Соблюдение этих правил призвана гарантировать и местная, и центральная администрация. В период избирательной кампании запрещается использование коммерческой рекламы в целях агитации в печати или с помощью аудиовизуальных средств. Ни один результат всеобщих выборов, предварительный или окончательный, не может быть официально сообщен в печати или с помощью аудиовизуальных средств до закрытия последнего избирательного бюро (участковой избирательной комиссии) на территории метрополии, а в заморских департаментах – до закрытия последнего избирательного бюро в каждом из них (при частичных выборах – до закрытия последнего избирательного бюро в соответствующем территориальном избирательном округе). Смысл этого запрещения также понятен: чтобы волеизъявление избирателя было свободным, он не должен знать, как проголосовало большинство других избирателей. Что касается финансирования избирательной кампании кандидатов, то, Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года предусмотрел, что каждый кандидат в депутаты, сенаторы, президенты обязан после выборов представить отчет с указанием общей суммы полученных поступлений и общей суммы расходов, произведенных им самим или за его счет в течение трех месяцев, предшествовавших голосованию. Закон установил предельную индексируемую сумму расходов кандидата на агитацию (помимо государственных расходов). Установлены также пределы удостоверенного должным образом дарения кандидату движимого имущества от физических и юридических лиц (кроме политических партий). Юридические лица публичного права (например, город, коммуна), казино, клубы и игорные дома не вправе делать кандидатам никаких дарений. Кандидат не может получать никакую материальную помощь от иностранного государства, иностранного физического или юридического лица. Законные дарения в форме безотзывных и безусловных чеков не облагаются налогом. Кандидатам в Президенты возмещается в заранее обусловленном размере 1/20 часть предельного размера расходов, а если кандидат в первом туре голосования получил более 5% голосов, то возмещение достигает ¼ части, но не может превышать его фактических расходов. Перерасход кандидатом установленного предела влечет аннулирование мандата, если этот кандидат избран.

Анализ избирательного законодательства показывает, что финансовые гарантии демократических выборов предполагают, с одной стороны, установление максимальных размеров избирательных расходов кандидата и избирательных объединений введение ограничений на пожертвования физических и юридических лиц, а с другой – установление эффективных методов контроля за расходованием избирательных фондов. Вместе с тем практика свидетельствует о том, что в условиях «профессионализации» избирательной кампании грамотные консультанты весьма успешно помогают кандидатам найти лазейки в законодательстве с тем, чтобы занизить данные о поступлениях и расходах этих фондов.

Следующим этапом избирательного процесса является голосование, в ходе которого избиратели высказывают отношение к выдвинутым кандидатурам в порядке, предусмотренном законом.