Административно-правовые формы управления

Форма управленческой деятельности – внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых ОГУ, должностными лицами в целях осуществления предоставления им полномочий как субъектов исполнительного права и вызывая определенные последствия. Форма управления показывает как осуществляется управленческая деятельность. Без формы тот или иной субъект управления лишь имеет возможность осуществлять свое воздействие на управляемый объект. Чтобы эта возможность стала реальной он должен совершить конкретные действия и отвлечь их в определенную форму, т.е. придать им внешнее выражение (издать юридический акт, провести оперативное совещание, организовать ревизию подчиненных объектов). Тем самым внешнее выражение управленческой деятельности зависит от конкретной управленческой ситуации. Таким образом форма по существу – есть внешнее выражение самого управленческого воздействия. Многообразие задач и функций госуправления предполагает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусмотрены законодательством. Обычно они закреплены в специальных (общие и индивидуальные) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность ОГУ. Для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые соответствуют их полномочиям. Несоблюдение обязательных форм ОГУ несет недействительность или оспоримость в действиях органа или должностного лица. Вместе с тем творческая характеристика управленческой деятельности невозможна без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствующих форм управленческой деятельности должен производится с учетом конкретной управленческой ситуации, требования эффективности и целесообразности.

Классификация форм управленческой деятельности может про­водиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызыва­емых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максималь­ной степени претендуют на обозначение их в качестве админист­ративно-правовых форм управления. Это — любые внешне выражен­ные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, со­вершение которых непременно влечет за собой наступление опреде­ленных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации Исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Что же касается неправовых форм, то они пря­мых юридических последствий не влекут.

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют «совер­шение других юридически значимых действий». Очевидно, что их «юридическая значимость» заключена в вызываемых ими правовых

последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т.п.). Поскольку издание правовых управ­ленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес пред­ставляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участ­никам управленческих отношений совершение определенных дей­ствий; осуществлять в установленных случаях обязательную государ­ственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Конечно, юридическая зна­чимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выра­жение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совер­шение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой деятель­ности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связан­ные с процессом непосредственной реализации исполнительной влас­ти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, одно­значно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совеща­тельного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправо­вых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называ­ют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выпол­нение материально-технических операций. Иногда к ним добавляют применение мер административного принуждения. Последнее явно ошибочно, ибо меры такого рода не реализуются сами по себе, а в обя­зательном порядке «оформляются» соответствующими правовыми ак­тами, либо совершаются на основе таких актов в рамках «иных юридически значимых действий» (например, меры физического принуждения). С выделением договоров можно согласиться при ус­ловии обозначения их в качестве административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм.

Относительно организационно-технических и материально-тех­нических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой де­ятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизвод­ство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения— неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не вы­ражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслу­живающий персонал.

Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое прак­тическое выражение повседневная работа, возложенная на данный ис­полнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционе­ры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под не­посредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служеб­ные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в фор­му правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой дея­тельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной власти. Как правило, совершаемые ими действия за­мыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного под­разделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой ра­ботник наделяется компетенцией внешне-властного характера (на­пример, главный бухгалтер, руководитель департамента министерст­ва и т.п.).

Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Пред­почтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, выте­кающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми. Таким образом, классификационный подход к формам управ­ления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в админист­ративно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена мно­гообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание пра­вовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, вле­кущие определенные юридические последствия или имеющие опреде­ленную юридическую направленность (регистрационные, разреши­тельные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечи­тельные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управ­ления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направлен­ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (госу­дарственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: про­цедурные (например, подготовка и принятие управленческого реше­ния) и процессуальные (например, в рамках административного про­изводства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнитель­ной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало­бам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти:

используемые в отношениях с законодательными (представитель­ными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивиду­альные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель­ные либо предписывающие.

Date: 2016-02-19; view: 919; Нарушение авторских прав