Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага)

Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов РФ предусмотрен именно такой порядок. Например, предоставление жилых помещений на условиях социального найма для малоимущих граждан или предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства для многодетных семей. В самом деле, не конкурс же между ними устраивать на право обладания квартирой или земельным участком. Использование административных процедур (в порядке очередности подачи заявления о постановке на учет) в указанных случаях представляется обоснованным и наиболее оптимальным вариантом, поскольку касается льготных категорий граждан, требующих особой защиты государства.

Выбор административного порядка предоставления блага в противовес конкурсным процедурам может восприниматься как коррупциогенный фактор только в случае, если такой выбор может повлечь за собой нарушение принципа равенства граждан перед законом и ущемление их законных прав по отношению к другим гражданам. При этом речь не идет о каких-либо льготах. Конкурсный отбор применим к ситуациям, когда все категории населения находятся в равных условиях и одинаково могут претендовать на получение данного блага, независимо от пола, национальной принадлежности, социального статуса и др. обстоятельств.

Пример №1: «При недостаточности ресурсов (материальных, трудовых), имеющихся в распоряжении медицинской организации, необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению зубных протезов отдельным категориям граждан, медицинские организации могут заключать договоры об оказании таких услуг с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на указанный вид деятельности».

В данном случае, предполагается, что потенциальных контрагентов, отвечающих необходимым требованиям, то есть имеющим лицензию на изготовление зубных протезов, может быть несколько. Коррупциогенность проявляется в возможности субъективного и немотивированного, нарушающего антимонопольное законодательство предпочтения одних претендентов другим при заключении договора. В связи с этим для исключения возможности предвзятости или пристрастности при выборе контрагента, необходимо установление конкурсных процедур его отбора.

Следует отметить, что в некоторых случаях возможен вполне легальный отказ от конкурсных процедур в пользу административного способа предоставления права, если получение этого права предполагает некоторую этапность, которая, в свою очередь, уже предусматривает проведение конкурсов.

Пример №2, «Назначение на должность государственной гражданской службы из кадрового резерва производится без проведения конкурса на замещение соответствующей вакантной должности».

Несмотря на то, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе в РФ» государственные гражданские служащие назначаются на должность на конкурсной основе, указанная выше норма не противоречит законодательству и не содержит рассматриваемого коррупциогенного фактора, поскольку включение в кадровый резерв на должность государственной гражданской службы само производится на конкурсной основе. В связи с этим отсутствует необходимость повторного проведения конкурса. Кроме того, назначение такого конкурса нарушало бы законные права лица, включенного на конкурсной основе в кадровый резерв на эту же должность, и лишило бы смысла существование самого института кадрового резерва.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права,- установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

Когда требования (в том числе, в отношении перечня предоставляемых документов), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, (далее – требования) обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся неизбежными.

Неопределенные требования – требования, содержащие неясные, неконкретные условия реализации права (например, получение информации в одном органе, как условие получения информации в другом органе без установления четкой и понятной последовательности действий заявителя).

Трудновыполнимые требования – требования, предполагающие дополнительные физические, моральные или материальные затраты заявителя, несоответствующие характеру получаемой государственной (муниципальной) услуги и предполагаемому положительному эффекту от нее (например, требование предоставить информацию, которую сложно или невозможно получить и которая при этом не влияет на принятие решения о предоставлении государственной (муниципальной) услуги).

Обременительные требования – требования, затрудняющие прохождение административных процедур и получения конечного результата оказания государственных (муниципальных) услуг за счет установления, например, необходимости гражданину предоставить информацию, которой государственный орган или орган местного самоуправления и так обладает.

Данный фактор чаще всего проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.

Пример: «К заявлению прикладывается:… копия удостоверения личности заявителя, заверенная нотариально».

Условие о необходимости нотариального заверения каких-либо документов, особенно при возможности ознакомления с оригиналами, является избыточным и обременительным для заявителя (а в условиях больших очередей у нотариусов и необходимости оплаты его услуг, и трудновыполнимым тоже).

Обнаружить коррупционные факторы в формулировке требований к заявителю можно при анализе устанавливаемого нормативным правовым актом перечня:

1) запрашиваемых у заявителя документов, необходимых для реализации его права либо исполнения обязанности;

2) оснований для отказа в совершении действия (принятия решений) в отношении заявителя (далее – отказ);

3) согласований и дополнительных процедур, необходимых для оказания государственных (муниципальных) услуг заявителю.

При этом следует иметь в виду, что в случае, если перечень требований, необходимых для выполнения заявителем, установлен законодательством, которое не предусматривает их изменение или дополнение иными нормативными правовыми актами, - такое изменение или дополнение должно рассматриваться, как противоречие закону, и являться предметом правовой экспертизы.

При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует учитывать, что разновидностью коррупциогенного фактора в данном случае являются:

1) открытый (не исчерпывающий) перечень оснований для отказа либо запрашиваемых документов;

2) размытые, субъективно-оценочные основания отказа;

3) требования о прохождении дополнительных (излишних) процедур для совершения действия (принятия решения) в отношении заявителя, не являющихся обязательными в соответствии с законодательством;

4) наличие в процедуре оказания государственных (муниципальных) услуг необходимости получения заявителем большого количества согласований, являющихся излишними, то есть реально не влияющих на принятие решения по существу.

Открытый (не исчерпывающий) перечень оснований для отказа либо запрашиваемых документов.

Данный коррупционный фактор устраняется, если из формулировки правовой нормы четко возможно установить пределы (ограничения) полномочий субъекта правоприменительной деятельности по использованию иных снования для отказа либо по запросу дополнительных документов.

Пример 1:

«И иные документы» - коррупционный фактор.

«И иные документы, подтверждающие право собственности заявителя в соответствии с законодательством» - исключает коррупционный фактор.

Пример 2:

«В регистрации устава территориального общественного самоуправления может быть отказано по иным основаниям» - коррупционный фактор.

«В регистрации устава территориального общественного самоуправления (далее – ТОС) может быть отказано по иным основаниям, установленным федеральным законом в отношении ТОС» - исключает коррупционный фактор.

Размытые, субъективно-оценочные основания отказа.

Пример 1: «Представленные заявителем сведения не соответствуют действительности».

При этом, если в нормативном правовом акте не определяется субъект, устанавливающий такое несоответствие, а также порядок установления несоответствия, данная формулировка признается коррупционным фактором.

Пример 2: «Должностное лицо вправе отказать в аккредитации журналистов редакциям средств массовой информации, опубликовавшим сведения о деятельности соответствующего органа, не соответствующие действительности, а также материалы, порочащие честь и достоинство его работников».

Исключить коррупционный фактор и коррупциогенность нормы может следующая редакция данной нормы:

«Должностное лицо вправе отказать в аккредитации журналистов редакциям средств массовой информации, опубликовавшим сведения о деятельности соответствующего органа ,не соответствующие действительности, а также материалы, порочащие честь и достоинство его работников, при наличии решения суда, вступившего в законную силу.».

Требования о прохождении дополнительных (излишних) процедур для совершения действия (принятия решения) в отношении заявителя, не являющихся обязательными в соответствии с законодательством.

Пример 1: «Для зачисления ребенка в дошкольное образовательное учреждение родители (законные представители) предъявляют, документы, указанные п.2.6. настоящего Положения, а также ходатайство работодателя.

Данная норма содержит коррупционный фактор, поскольку установленное в ней требование о ходатайстве работодателя не предусмотрено законодательством и не имеет никакого значения для зачисления ребенка в дошкольное образовательное учреждение.

Пример 2: Создание комиссии для предварительного рассмотрения какого-либо вопроса, не требующего комиссионного решения в соответствии с законодательством, например, комиссии по рассмотрению спорных вопросов предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Пример 3: Установление в административном регламенте требований о проведении публичных слушаний по вопросу, не требующему в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами обязательного вынесения на публичные слушания.

Наличие в процедуре оказания государственных (муниципальных) услуг необходимости получения заявителем согласований, являющихся излишними, то есть реально не влияющих на принятие решения по существу.

Пример: «Для принятия решения о назначении публичных слушаний по инициативе населения города инициатор направляет в Думу города заявление о проведении публичных слушаний с указанием вопроса публичных слушаний и оснований для его вынесения на публичные слушания. Заявление должно быть согласовано заместителем главы администрации города, курирующим вопрос, выносимый на публичные слушания.».

Данная норма содержит коррупционный фактор. Установленное в ней требование о согласовании должностного лица реально не оказывает влияния на принятие либо непринятие решения Думы города о назначении публичных слушаний. Проект такого решения Думы проходит необходимые согласования, в ходе которых уже устанавливается правомерность вынесения соответствующего вопроса на публичные слушания.

Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

Данный коррупциогенный фактор представляет собой разновидность коррупциогенного фактора рассмотренного выше – «отсутствие или неполнота административных процедур», поскольку регламентация прав граждан и организаций – это обязательная часть любого административного регламента и стандарта государственной (муниципальной) услуги.

Однако формулировка «злоупотребление правом заявителя» дает возможность предполагать, что в данном случае речь идет не о потенциальной возможности нарушения прав граждан (организаций), а о реальных умышленных действиях со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. Но в таком случае, нужно вести речь не только и не столько об устранении коррупциогенного фактора, но и о пресечении противоправных действий соответствующих органов и (или) их должностных лиц. Между тем, несмотря на некоторую некорректность формулировки данного коррупциогенного фактора, все же рассмотрим его содержание.

Коррупциогенный нормативный правовой акт в данном случае характеризуется, с одной стороны, тем, что в нем должна идти речь о предоставлении каких-либо прав гражданам и организациям в рамках реализации административных процедур, с другой стороны, должна создаваться возможность злоупотребления этими правами со стороны государственных (муниципальных) служащих, благодаря недостаточной их регламентации.

На наличие данного коррупциогенного фактора могут указывать:

а) предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры;

б) предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры;

в) предоставление заявителю возможности устранять препятствия после подачи документов путем предоставления дополнительных или исправленных документов

при отсутствии понятных и четко определенных условий совершения этих действий.

Пример: «Для получения субсидии транспортная организация предоставляет в Комитет следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидии по форме, установленной Комитетом, подписанный заявителем и банком (в 2-х экземплярах), и в сроки, устанавливаемые Комитетом по согласованию с заявителем».

Установление свободы усмотрения заявителя в выборе сроков предоставления расчета субсидии при отсутствии четкой регламентации его действий после вступления в административные правоотношения с Комитетом, дает возможность дискреционного поведения государственных служащих. Устранение данного коррупциогенного фактора достигается установлением либо конкретного срока предоставления расчетов субсидии, либо условий определения такого срока.

Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора эксперт должен обращать внимание как на наличие, так и на отсутствие совокупности норм:

а) устанавливающих перечень субъектов (граждан, организаций), наделяемых соответствующим субъективным правом;

б) определяющих условия и основания для реализации субъективного права, получения социального блага;

в) закрепляющих процедуру реализации субъективного права, в том числе, сроки и способы совершения отдельных действий.