За нецелевое использование бюджетных средств

В период бюджетного реформирования последнего десятилетия, сложилось устойчивое мнение, что формирование единообразного правового регулирования в сфере ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, должно основываться на положениях бюджетного законодательства, так как именно оно закрепляет основные понятия, определяющие объективную сторону административного правонарушения и уголовного преступления, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств. В этой связи, в рамках разбираемой темы «Юридическая ответственность за нецелевое использование средств бюджета по законодательству РФ» предусмотрено рассмотрение следующих видов ответственности, применительно рассматриваемой нормы: бюджетная, административная и уголовная, которые получили свое законодательное закрепление в соответствующих кодексах, и предусматривающий соответствующий определенный перечень санкций.

Закрепленная ст.306.4 БК РФ бюджетная ответственность, определяющая санкции за нецелевое использование бюджетных средств, состоит из нескольких частей, каждая из которых представляет собой самостоятельную меру государственного принуждения, предусмотренную за соответствующее нарушение бюджетного законодательства. Прежде всего, согласно ст.306.4 БК РФ, нецелевое использование бюджетных средств, влечет «передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств»[49]. В данном случае, передача полномочий по распоряжению бюджетными средствами, осуществляется с целью пресечения возможности продолжения правонарушения. Данная мера принуждения может рассматриваться как карательная мера, т.к. она влечет ущерб для нарушителя, согласно ст. 306.2 БК РФ «применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 2 настоящей статьи, совершившему бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения»[50].

Однако в этой связи необходимо отметить, что с одной стороны, бюджетное законодательство не раскрывает определение понятия «уполномоченный по соответствующему бюджету», с другой стороны, сам механизм практической реализации передачи полномочий «уполномоченному по соответствующему бюджету» не регламентирован. Например, не ясно на какой срок осуществляется передача полномочий, и какая часть полномочий передается уполномоченному, не определен орган, который будет применять данную меру принуждения. Кроме того, возникает неясность, относительно передачи части бюджетных полномочий, формулировка которой создает условия вмешательства лица, которому передается часть полномочий, в оперативную деятельность соответствующего органа (учреждения).

Вторая часть ответственности, предусмотренная ст.306.4 БК РФ «влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)»[51].

Таким образом, в новой редакции Бюджетного кодекса дифференцируется ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, в зависимости от субъекта нарушения. Так, бесспорное взыскание предлагается применять только в рамках межбюджетных отношений и при наличии просроченной задолженности по бюджетным кредитам или установлении фактов нецелевого использования межбюджетных трансфертов.

Применение санкций, закрепленных ст.306.4 БК РФ не исключает привлечение нарушителя бюджетного законодательства к административной ответственности по ст.15.14 КоАП РФ предусматривающей штрафные санкции. Этот факт, по мнению некоторых специалистов, свидетельствует об отделении административной ответственности от финансовой (бюджетной) ответственности. В связи с этим, важно отметить, что бюджетное законодательство не содержит понятие «штраф». В продолжение этой мысли, А.З. Арсланбекова указывает, что, так как во всех статьях БК РФ, где наказание определено в виде штрафов, содержится отсылка к КоАП РФ, можно сделать вывод, что «штраф, применяемый, за нарушение бюджетного законодательства имеет, административную природу»[52].

Так, согласно ст.15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств «влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению»[53].

В связи с этим, большое количество юристов высказывают точку зрения, свидетельствующую о неэффективности административного штрафа, предусмотренного этой статьей, применяемого к должностным лицам. Связанно это с тем, что административный штраф является величиной определенной и не зависит от величины использованных не по целевому назначению бюджетных средств, и тем самым не соответствует общественной опасности данного вида правонарушения. Недостаточно эффективен административный штраф и при наказании юридических лиц, в числе которых могут находиться и бюджетные учреждения, реализующие функции государства, и чья деятельность финансируется только за счет бюджетных средств[54].

Хотя, логика ответственности при определении и назначении размера штрафа, исчисляемого в процентных соотношениях, согласно ст.15.14 КоАП РФ, является оправданной, тем, что законодатель стремиться компенсировать этой мерой ущерб, причиненный виновным лицом, совершившим нецелевое использование бюджетных средств.

Дисквалификация должностного лица на срок от одного года до трех лет, является мерой скорее защитной, чем карательной, поскольку нарушитель никакого материального ущерба в этом случае не несет (по административному законодательству).

В ст. 285.1 УК РФ критерием, отделяющим случаи наступления уголовной ответственности за рассматриваемое правонарушение, от административной, является сумма нецелевого расходования бюджетных средств. Так, уголовная ответственность для должностного лица - получателя бюджетных средств наступает в случае расходования средств бюджетов, совершенного в крупном размере, что составляет применительно для данного преступления сумму, превышающую один млн. пятьсот тыс. руб. Нецелевое расходование бюджетных средств в меньшем размере, при отсутствии в действиях должностного лица иного состава преступления, является основанием для привлечения получателя (юридического и должностного лица) к административной ответственности[55]. При этом, ст.285.1 УК РФ, как статья специальная по отношению к ст.285 «Злоупотребление должностными полномочиями» дифференцирует ответственность по квалифицирующим признакам. Так, согласно ст.285.1 УК РФ предусмотрены следующие санкции в отношении должностных лиц за расходование в крупном размере:

«наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового»[56]. Этой же статьей предусмотрены санкции за расходование бюджетных средств совершенное группой лиц по сговору и в особо крупном размере. Так, предусмотрены санкции: «наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового»[57].

При реализации данной ответственности, по мнению ученых, важной проблемой является несправедливый разрыв между крупным и особо крупным размером с одной стороны, и тяжестью предусмотренного наказания за данные квалифицирующие признаки, с другой. Так, например, при превышении величины особо крупного размера над крупным в пять раз, тяжесть материальных санкций не превышает и двух раз. Что на практике, не позволяет повысить предупредительное значение данной уголовной нормы[58].

В этой связи, важно отметить, что к уголовной ответственности должностное лицо можно привлечь лишь в том случае, если будет доказано, что правонарушение совершенно умышленно[59].