Объект и объективная сторона правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств

В рамках этого параграфа, мной будут проанализированы и выделены общие и особенные признаки, элементы в структуре нецелевого использования бюджетных средств как бюджетного нарушения, административного правонарушения и уголовного преступления.

До недавних изменений БК РФ[60], понятие бюджетного нарушения в законодательстве отсутствовало, в отличие от УК РФ[61] и КоАП РФ[62], закрепляющие понятия преступления и правонарушение соответственно. Этот факт отсутствия в законодательстве понятия «бюджетное нарушение» учеными и специалистами воспринималось как большую проблему бюджетного законодательства[63], и, по сути, непризнание данных деяний. Сегодня этот казус разрешен, и новая редакция БК РФ дает четкое определение бюджетному нарушению[64].

Однако сохранилась актуальность в финансово-правовой науке, по поводу вопроса о различении понятий «бюджетное нарушение» и «нарушение бюджетного законодательства», что, по мнению большого, числа ученых, не является тождественными понятиями[65]. Расширяя понятие «нарушение бюджетного законодательства», включают в него не только понятие бюджетного нарушения, но также административное правонарушение и уголовное преступление.

Традиционно для установления факта правонарушения, в теории права используют правовой конструкт, который состоит из объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. В данном параграфе будут рассмотрены первые два элемента – объект и объективная сторона.

В отечественной теории права, под объектом правонарушения понимаются общественные отношения, охраняемые нормами права, которым при совершении правонарушения причиняется определенный вред или создается угроза причинения соответствующего вреда. Однако есть свои подходы к определению объекта в бюджетном, административном и уголовном законодательстве. Объектом бюджетных правонарушений называют общественные отношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля над исполнением бюджетов[66]. Несколько иначе, объект понимается в административном и уголовном законодательстве, в контексте нецелевого использования (расходования) бюджетных средств. Так, представители административно-правовой науки, объектом правонарушения называют финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходов государственных средств, установленные БК РФ[67]. В уголовном праве, объект преступления, определяется различно: как нормальное функционирование государственной власти[68]; как нормальная деятельность бюджетных учреждений, иных организаций, имеющих право на получение бюджетных средств[69]; как интересы государственной и муниципальной службы; как нормальная деятельность государственных и муниципальных учреждений[70]; как финансовая дисциплина в области бюджетных правоотношений[71]; как сфера использования финансов[72].

Все вышеизложенные суждения об объекте, указывают на то, что административное и уголовное регулирование в определении наказуемости нецелевого использования бюджетных средств исходит из положения, что эти правонарушения посягают на порядок, установленный финансово-правовыми нормами (правила финансового обеспечения, порядок расходов государственных средств, отношения, возникающие в процессе расходов бюджета и т.д.). На этом основании, Трубин В.Ю. заключает, что объект нецелевого использования бюджетных средств, «независимо от вида юридической ответственности, возлагаемый на нарушителя, за его допущения, един – это бюджетные отношения, возникающие в процессе использования бюджетных средств, в соответствии с целями, установленными утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств»[73].

Другой очень важный элемент в составе правонарушения это объективная сторона. Другими словами речь идет о внешнем проявлении противоправного деяния. Именно по этому признаку состава, можно судить о том, что произошло, где, когда и какой вред причинен вследствие деяния[74].

Анализируя объективную сторону нецелевого использования бюджетных средств, важным является определение правомерных целей использования бюджетных средств. При этом, по мнению некоторых ученых, цель выступает атрибутом и субъективной стороны состава нарушения[75], на том основании, что цель как психический феномен вступает в связь с виной, образуя субъективную сторону правонарушения. Применительно к использованию бюджетных средств, цель может иметь иное значение. Так, в соответствии с БК РФ, законы и иные решения о бюджете, должны содержать основные характеристики, необходимые сведения, показатели, которые позволяли бы гарантировать направление бюджетных средств на покрытие тех расходов, которые были признаны значимыми в соответствующих бюджетах всех уровней. Соответственно, характер бюджетных средств, считается целевым, до тех пор, пока указанные цели и запланированные условия их использования соответствуют принятому бюджету, в противном случае, цели использования бюджетных средств характеризуют объективную сторону нарушения бюджетного законодательства. Таким образом, цель использования бюджетных средств является с одной стороны, признаком как объективной и субъективной стороны, при этом, имея различное содержание, с другой стороны[76].

Основные понятия, определяющие объективную сторону правонарушения (преступления), связанные с нецелевым использованием бюджетных средств, определяются бюджетным законодательством. В частности, правовыми основаниями получения, определения условий и целей использования бюджетных средств, во всех нормах единообразно: законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств[77].

При этом объективная сторона нецелевого использования (расходования) в законодательстве сформулирована несколько различно. Так, ст.306.4 БК РФ и 15.14. КоАП РФ содержит указание на «направление», тогда как в ст.285.1 УК РФ «расходование», предполагающий одно обязательное действие в рамках норм. Подробно о сущностном содержании этих понятий мной рассматривалось в рамках первой главы настоящей работы. Однако стоит отметить в контексте этого параграфа, рассматривающего объективную сторону, что объективная сторона преступления (по ст.285.1 УК РФ) заключается не столько в принятии должностным лицом незаконного решения расходования, как в реальном, фактическом израсходование средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетным законодательством. Таким образом, сам факт принятия такого решения без реализации, состава преступления не образует. А состав преступления будет при расходовании бюджетных средств, в крупном размере, предусмотренным соответствующей статьей. В этой связи, ряд ученых высказывают мнение, согласно которому, при рассмотрении объективной стороны нецелевого использования бюджетных средств, важным является, решение вопроса о наличии оконченного деяния, в ситуациях, когда цели, на которые выделялись бюджетные средства, достигнуты, однако сопровождались неправомерными действиями (бездействием)[78].

В этой связи важно так же отметить, что трактовка нецелевого использования бюджетных средств имеет двоякое контекстное значение. С одной стороны, с позиции органов исполнительной и законодательной власти, а с другой, с позиции судебной практики[79]. Так, некоторые авторы, ссылаясь на судебную практику, приходят к выводу, что наказуемым является не сам факт не достижения цели, на достижение которой выделяются бюджетные средства, а наоборот, достижение цели, но сопровождавшееся неправомерными действиями. В этом случае, речь не может идти о нецелевом характере использования бюджетных средств[80]. Однако, по мнению Трубина В.Ю., целевое использование бюджетных средств, не следует ограничивать фактом достижения цели, определенной правовыми основаниями, согласно ст.306.4 БК РФ, 15.14 КоАП РФ, 285.1 УК РФ. О чем свидетельствует само определение нецелевого использования бюджетных средств, согласно которому, цель использования бюджетных средств определяется комплексом условий, установленных перечнем правовых оснований, документов, зафиксированных ст.306.4 БК РФ, 15.14 КоАП РФ, 285.1 УК РФ. Поэтому заключает автор: «объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств, имеет место и в том случае, когда конечная цель использования бюджетных средств достигнута, однако в процессе их использования были допущены нарушения иных условий их предоставления, например, сроки использования»[81].