Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств

Особенности квалификации нецелевого использования

Бюджетных средств, в правоприменительной практике

Вопросы установления квалификационных признаков нецелевого расходования бюджетных средств в уголовной практике

В уголовной правоприменительной практике, установление соответствия между признаками совершенного деяния и квалификационными признаками состава преступления является очень сложным процессуальным действием. Связано это, прежде всего с тем, что признаки, объективно могут входить в различные составы преступлений, и в этой связи важно осуществить их смысловое разграничение, относительно рассматриваемой нормы.

Как известно, в действующем уголовном законодательстве, нецелевое использование бюджетных средств является вполне самостоятельной нормой. Однако, по мнению многих ученых, правоведов утверждается, что этим же законодательством закреплено ряд норм, которые в реальной следственной и судебной практике, при рассмотрении уголовных дел, способны вступать в правовое противоречие с объявленной нормой. Речь идет, по их мнению, прежде всего, о такой «разновидности» нецелевого использования бюджетных средств как незаконное получение и использование государственного целевого кредита (ч.2 ст.176 УК РФ). И это, несмотря на то, что нецелевое расходование бюджетных средств в Уголовном Кодексе представлено в главе, посвященной преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а незаконное получение кредита закреплено в главе, посвященной преступлениям в сфере экономической деятельности. Что, в общем, указывает на желание законодателя закрепить различие правовой направленности общественных отношений, на которые посягают соответствующие преступления, подчеркивая тем самым и различную степень общественной опасности, данных преступлений.

Так, соответствующие нормы имеют схожесть признаков состава преступления. Прежде всего, речь идет о схожести предмета преступления, это бюджетные средства, к которым в полной мере относится кредитные денежные средства, зачисленные на счет соответствующего бюджета, притом, что диспозиция ст.285.1 УК РФ прямо не называет бюджетный кредит. В этой связи, в некоторых источниках, относительно ст.285.1 УК РФ, бюджетные средства не признаются в качестве кредита, на том основании, что не предполагают условий возвратности[95].

Существует также определенная стилистическая схожесть в описании общественно опасных деяний, в одном случае выраженного в нецелевом расходовании бюджетных средств, а в другом в использовании государственного целевого кредита не по прямому назначению. Однако более глубокий анализ позволяет выявить критерии отграничения по признакам между рассматриваемыми нормами. Одним из таких критериев, по мнению Ефремова Р.С. является сама форма предоставления бюджетных средств[96]. Согласно ст.176 УК РФ формой предоставления бюджетных средств является целевой кредит, тогда как, ст.285.1 УК РФ специально не оговаривает формы получения бюджетных средств, и не предполагает условий возвратности. Тем самым, подчеркивается, что предмет нецелевого расходования бюджетных средств исключает бюджетные средства в виде государственного целевого кредита, на том основании, что для обеспечения последнего, предусмотрена отдельная норма (ч.2 ст.176 УК РФ). Данная позиция отвергает точку зрения, согласно которой, государственный целевой кредит как разновидность бюджетного кредита, может одновременно выступать предметом обеих рассматриваемых норм[97].

Следующий критерий, отмечаемый всеми специалистами, лежит в плоскости объективной стороны указанных преступлений. Так, обязательным признаком использования целевого кредита не по назначению является общественно опасное последствие в виде крупного ущерба гражданам, организациям и государству (свыше 1,5 млн. руб.), тогда как устанавливать факт наступления последствий по ст.285.1 УК РФ для привлечения к ответственности не требуется. Пожалуй, одним из ключевых признаков отграничивающих соответствующие составы преступлений является их различные субъекты. Так, субъектами преступления за нецелевое расходование бюджетных средств, признается должностное лицо получателя бюджетных средств, тогда как, субъектами по ст.176 УК РФ являются индивидуальные предприниматели и руководители организаций. При этом представляется важной оговоркой подход, выраженный Н.А.Лопашенко, согласно которому, в тех случаях, когда нецелевое расходование целевого кредита допускается должностным лицом, содеянное следует квалифицировать по ст.285.1 УК РФ, при условии, что размер бюджетных средств, израсходованный не по назначению превышает крупный или особо крупный размер (1,5 млн.руб. и 7,5 млн. руб. соответственно)[98].

Таким образом, по представленной совокупности признаков можно утверждать об отсутствии реальных условий для взаимопроникновения признаков рассмотренных составов преступлений, при определении и установлении ответственности. Косвенным подтверждением, этому обстоятельству может служить отсутствие в судебной уголовной практике прецедентов переквалификации судебных решений на том основании, что судом была применена ст.285.1 УК РФ вместо ч.2 ст.176 УК РФ.

Существенными сложностями в правоприменительной практике при квалификации состава нецелевого расходования бюджетных средств, являются отграничение данного преступления от некоторых форм хищения, предусмотренные уголовным законом. Речь идет о таких формах хищения, как мошенничество (ст.159 УК РФ) и, присвоение и растрата (ст.160 УК РФ), что, в общем, то определяется самой спецификой нецелевого расходования бюджетных средств. При этом важным уточнением является то, что проблема отграничения преступления, предусмотренного ст.285.1 УК РФ от выше указанных форм, может возникать только в тех случаях, когда субъектом хищения является должностное лицо, обладающее полномочиями по расходованию бюджетных средств. Другими словами, проблема установления квалифицированных признаков относительно нецелевого расходования бюджетных средств может только быть осуществлена в пределах ч.3 ст.159, ч.3 ст.159.1, ч.3 ст.159.2, ч.3 ст.160 УК РФ, где критериальным признаком будет являться субъект преступления лицо, использующее служебное положение.

Современная судебная практика выявила целый ряд способов хищения бюджетных средств путем мошеннических действий должностных лиц:

– перечисление бюджетных средств должностными лицами государственных органов по фиктивным договорам;

– завышение объемов работ или услуг (их стоимости), производимых коммерческими структурами на бюджетные средства по сговору или без такового между заказчиком и бюджетополучателем (подрядчиком);

– получение бюджетных средств по договорам, заключенным с уполномоченными государственными или муниципальными органами и предприятиями, заведомо без цели их последующего исполнения. Одной из разновидностей данного способа можно считать ненадлежащее исполнение договоров, заключенных с уполномоченными государственными или муниципальными органами и предприятиями;

– использование «фиктивного подрядчика (исполнителя работ)».

Все названные формы хищения по формальному признаку представляют собой расходование бюджетных средств, рассматриваемый как процесс списания бюджетных средств, с бюджетного счета распорядителями в пользу их получателей. Данное обстоятельство усложняет проблему разграничения преступлений, предусмотренных ст.285.1 и ч.3 ст.159 УК РФ. При реальных судебно-следственных действиях, правоприменителями с целью дать квалифицированную оценку действиям должностных лиц по основаниям рассматриваемых норм, необходимо выявить несколько обстоятельств. Такими обстоятельствами будут считаться наличие или отсутствие корыстной цели, а также причинение ущерба, связанное с получением материальных выгод. Соответственно эти обстоятельства и будут являться теми квалификационными признаками отграничивающие нецелевое расходование бюджетных средств от мошенничества, предусмотренное ст.159 ч.3 УК РФ.

Как известно из примечания к ст.158 УК РФ, корыстная цель является конструктивным признаком состава хищения (всех форм), а диспозиция ч.1 ст.285.1 УК РФ не указывает цель преступления. Таким образом, корыстная цель не будет являться обязательным квалификационным признаком состава нецелевого расходования бюджетных средств. В этой связи Ефремов Р.С. приводит следующий пример из уголовной практике.

По материалам уголовного дела было установлено, что должностным лицом (начальником управления городского здравоохранения) был заключен договор с коммерческой организацией на предоставление последней услуг по ремонту и модернизации медицинского оборудования. Общая сумма договора составила 1 850 тыс.руб. Бюджетные средства, выделенные на обеспечение данного договора имели целевой характер и должны были быть направлены на охрану здоровья населения. В ходе следствия было установлено, что должностное лицо заведомо знало, что настоящая фирма не имеет лицензионных прав на выполнение условий договора, осознавало, что своими действиями создало благоприятные условия для фирмы, с учредителями которой находился в сговоре, знало о том, что реальных работ по договору фирма не исполнит, а также имело личную заинтересованность. Кроме того, в подтверждение исполнения работ по договору было допущено заключение соответствующих актов, подтверждающих выполнение работ. Ущерб, причиненный должностным лицом, оценен в размере 1 520 тыс. руб. По решению суда был осужден по ст.285.1 УК РФ.

Однако, комментируя это судебное решение, Ефремов Р.С. считает, что данная уголовно-правовая оценка действий должностного лица неверна. Считая, что выявленные в ходе следствия факты в своей совокупности указывают на наличие корыстной цели должностного лица, а потому состав преступления должен быть квалифицирован по ч.3 ст.159 УК РФ как мошенничество в крупном размере, совершенное группой лиц, по предварительному сговору и с использованием служебного положения[99].

Следует отграничить состав нецелевого расходования бюджетных средств от присвоения и растраты бюджетных средств, совершенных должностным лицом с использованием служебного положения (ч.3 ст.160 УК РФ). Рассматривая диспозицию ч.1 ст.160 УК РФ, согласно которой, предметом присвоения и растраты является чужое имущество, вверенное виновному, можно говорить, что по смыслу она сближается с нецелевым расходованием бюджетных средств, в части того, что у субъекта также существуют законные полномочия по распоряжению бюджетными средствами. Кроме того, существует определенная схожесть и по объективной стороне, на что указывают определения понятий присвоение и растрата данное в уголовном праве. Согласно которым, квалификационным признаком состава данного преступления, является наличие корыстной цели в действиях субъекта преступления[100]. При этом, как было установлено выше, диспозиция ст.285.1 УК РФ не указывает на наличие корыстной цели при нецелевом расходовании средств бюджета.

В рамках рассматриваемого вопроса остается выявить соотношение квалификационных признаков составов нецелевого расходования бюджетных средств, с составами злоупотребления должностными полномочиями (ст.285 УК РФ)[101] и превышения должностных полномочий (ст.286 УК РФ)[102].

В отношении рассматриваемых норм, а именно их соотношений относительно ст.285.1 УК РФ в уголовной практике существует дискуссия, согласно которой правоприменителями по разному решается вопрос конкуренции ст.285.1, ст.285, ст.286 УК РФ. Ряд специалистов считает, ст.285.1 специальной по отношению к ст.285 и ст.286 УК РФ[103]. В одном случае, подчеркивается мягкость санкций за злоупотребление должностными полномочиями, которое выражается в нецелевом расходовании бюджетных средств, при отсутствии корыстных целей субъекта. В другом случае, указывается на тот факт, что цели, на которые направляются средства, находят свое отражение в бюджетных документах, и потому, должностное лицо обязано расходовать их на соответствующие цели. Другие специалисты, напротив, считают подобную конкуренцию норм возможной только в исключительных случаях, например, когда одно преступление одновременно может быть квалифицированно по двум нормам[104]. При этом, одна их которых (общая) формулирует признаки состава преступления в обобщенном виде, а другая (специальная) конкретизирует признаки состава, указанных в общей норме[105]. На практике, это означает, что состав преступления по специальной норме, обладает всеми признаками состава преступления по общей, но при этом конкретизирует один или несколько признаков.

Между тем, отграничивающими признаками состава нецелевого расходования бюджетных средств от состава злоупотребления должностными полномочиями, исходя из соответствующих статей, следующие: 1. состав преступления по ст.285.1 УК РФ является формальным, тогда как по ст.285 УК РФ материальный, т.к. для квалификации преступления, необходимо установить факт наступления общественно опасных последствий; 2. наличие корыстной цели как обязательного признака в составе ст.285 УК РФ, тогда как для установления содеянного по ст.285.1 УК РФ этого не требуется.