Координация деятельности правоохранительных органов в области противодействия коррупции

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является одной из важнейших функций органов прокуратуры, которая, наряду с иными функциями осуществляется «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Суть координации заключается в оперативном управлении деятельности нескольких субъектов координации для достижения единой цели наиболее эффективным образом. Причем такая деятельность носит согласованный, упорядоченный и регламентированный характер. Содержание координационной деятельности характеризуется установлением обязанностей по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, а главное выделяется специальный субъект, имеющий полномочия по организации взаимных действий.

Согласно ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности перечисленных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением
о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567.

Следует отметить, что координирующая роль прокуратуры в борьбе с преступностью постоянно находится в поле зрения политического руководства нашего государства. «Важная функция прокуратуры в борьбе с преступностью – координирующая. Координационная структура формально существует везде – и в районах, и в городах, и в федеральных центрах. Но относиться к этой важнейшей государственной функции нужно не так, как к общественной повинности. Генеральной прокуратуре необходимо взять под особый контроль регулярное проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации. Необходимо, чтобы решения координационных совещаний имели практическую направленность. Именно на них должна вырабатываться стратегия, тактика, политика борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений»[126].

В утвержденном Президентом Российской Федерации Национальном плане противодействия коррупции Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам предложено принять меры по повышению эффективности работы координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и о принятых мерах доложить до августа 2011 года в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.[127]

Основные направления, формы и методы координационной деятельности, полномочия участников координационной деятельности изложены в упоминавшемся выше Положении о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом от 18.04.1996 № 567.

Основными задачами координационной деятельности являются:

разработка и осуществление органами правоохранительной системы согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению коррупционных преступлений и иных коррупционных правонарушений, качественному расследованию уголовных дел, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений;

объединение усилий и активизация работы правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией;

устранение дублирования и параллелизма в их деятельности по противодействию коррупции[128].

Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию - надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с коррупцией.

Координационная деятельность основывается на следующих принципах:

соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина;

равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий. Принцип равенства субъектов координации означает, что несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнения им надзорных функций, он при осуществлении координационных полномочий не имеет каких-либо преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами, особенно при принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по выявлению и расследованию преступлений коррупционной направленности и иных коррупционных правонарушений;

гласность, информированность органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Кроме перечисленных принципов координации, необходимо учитывать и следующие правила: проведение этой деятельности непрерывно и постоянно, осуществляется по наиболее важным и значимым направлениям; подчинение частных (ведомственных) интересов общим; персональная ответственность за обеспечение результативности выполняемых мероприятий; гарантированность обеспечения конспирации в проведении совместных специальных операций.[129]

Координационная деятельность осуществляется по следующим направлениям:

осуществление правоохранительными органами совместного всестороннего анализа состояния коррупционной преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений коррупционной направленности и иных коррупционных правонарушений для определения основных направлений борьбы с коррупцией и "болевых" точек в данной сфере на определенной территории;

выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с коррупцией (антикоррупционных программ);

совместная разработка предложений по предупреждению коррупции, по совершенствованию законодательства, в том числе регионального;

обобщение практики применения антикоррупционного законодательства и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности, а также разработка необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по противодействию коррупции;

систематическое изучение практики координации, обобщение результатов подобной деятельности, определение эффективности принятых решений и мер по их реализации, выявление положительного опыта работы и распространение его в правоохранительной деятельности;

разработка и осуществление скоординированных мер, направленных на повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, в том числе по выявлению причин, снижающих результативность работы этих органов;

обеспечение координации и взаимодействия при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

обеспечение взаимодействия с общественными организациями, средствами массовой информации и иными представителями гражданского общества.

Правовой статус участника координационной деятельности предполагает правомочия первых руководителей правоохранительных органов (или лиц, исполняющих эти обязанности): быть членами координационных совещаний, делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определять участников рабочих групп; вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации.

Кроме того, они привлекаются к участию в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры[130]; подписывают вместе с председателем постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.

Организующая роль прокурора в координации проявляется также в обеспечении надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, контролирующими органами, другими государственными структурами, общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества. Как справедливо отмечает Ф.М. Кобзарев, привлечение представителей этих структур к участию в работе координационных совещаний, в выработке и реализации мер по противодействию преступности является необходимым условием эффективности координационной деятельности.[131]

Для достижения целей и задач координационной деятельности ее участники используют различные формы взаимосогласованных совместных действий. Основными из них, определенными в Положении о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, являются:

проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

обмен информацией по борьбе с коррупцией;

совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, изучения практики совместной деятельности, выявления и распространения положительного опыта;

проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения коррупционных преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению;

взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по борьбе с коррупцией;

издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, обзоров и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий, в том числе по вопросам прокурорской, следственной практики;

разработка и утверждение планов координационной деятельности.

Из перечисленных форм координации к наиболее значимым и распространенным относится организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, создание и функционирование межведомственных рабочих групп.

Координационное совещание является постоянно действующим координирующим органом, которое периодически созывается на заседание. Его участники наделены определенными властными полномочиями по принятию согласованных и обязательных для исполнения решений взаимодействующих участников координации.

Прокурор, являясь председателем координационного совещания, наделен рядом исключительных полномочий по истребованию информации, по созыву совещания и т.д. По результатам заседания его члены принимают согласованные совместные постановления, которое доводится до сведения заинтересованных лиц.

По вопросам коррупции проведены координационные совещания руководителей правоохранительных органов, по которым приняты следующие постановления:

от 24.09.2008 № 1 «О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 Президентом Российской Федерации»;

от 06.10.2009 № 1 «О ходе и результатах выполнения мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31.07.2008 и постановлением Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 24.09.2008»

Координационные совещания руководителей правоохранительных органов проводятся на всех уровнях государственной власти. По вопросам противодействия коррупции проведено в 2009 – 3 724 и в 2010 г. – 3 825 таких совещаний.

21 февраля 2011 г. под руководством Д.А. Медведева проведено Всероссийское координационное совещании руководителей правоохранительных органов, одной из главных тем которого стали противодействие коррупции, экстремизму. Президент Российской Федерации поставил задачу наращивания усилий МВД России, органов прокуратуры, Следственного комитета, ФСБ России по данному направлению. Как было отмечено «эта работа должна быть продолжена в существенно более значительных масштабах»[132].

Совершенствованию координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере в значительной мере способствует формирование взаимных связей и деловых отношений на региональном уровне с другими органами по координации деятельности в области противодействия коррупции, которые могут по решению Президента Российской Федерации создаваться в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и иных лиц.[133]

В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» на такие органы возложена обязанность при получении данных о совершении коррупционных правонарушений, передавать их в соответствующие государственные органы, в том числе в прокуратуру, для принятия необходимых решений. И хотя данные органы осуществляют свою деятельность самостоятельно, и представители органов прокуратуры в их состав не входят, прокуроры должны устанавливать и обеспечивать с ними тесное взаимодействие. К формам такого взаимодействия относятся обмен информацией, участие в заседаниях этих органов, межведомственных совещаниях и других согласованных мероприятиях.

Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручено осуществлять координацию деятельности по проведению федеральными государственными органами и организациями антикоррупционной экспертизы принятых ими нормативных правовых актов[134].

Формами координирующей деятельности в данном случае являются:

заключение соглашений прокуратур субъектов Российской Федерации с территориальными подразделениями Минюста России (так, например, 01.12.2009 прокуратурой Пензенской области и Управлением Минюста России по Пензенской области заключено Соглашение о порядке взаимодействия в сфере надзора и контроля за соответствием НПА органов государственной власти Пензенской области и уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральному законодательству. Названным соглашением регламентированы вопросы обмена информацией о выявлении в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов. Аналогичные соглашения заключены в Забайкальском и Краснодарском краях, Республике Бурятия, Ульяновской, Тверской области и др.);

проведение межведомственных совещаний по организации проведения антикоррупционной экспертизы (так, например, 12.04.2010 на межведомственном совещании с участием независимых экспертов, представителей Законодательного собрания Нижегородской области, Правительства Нижегородской области, Торгово-промышленной палаты области, Главного управления Минюста России по Нижегородской области с целью выявления коррупциогенных факторов выработан механизм обмена информацией с независимыми экспертами. В Республике Бурятия 10.02.2010 проведено межведомственное совещание при первом заместителе прокурора Республики с участием независимых экспертов и представителей органов государственной власти Республики (Народного Хурала РБ, Правительства РБ, Управления Минюста России по Республике Бурятия, на котором принято решение о необходимости осуществления межведомственного взаимодействия в данной сфере. Аналогичные совещания проведены во всех субъектах Федерации);

проведение совещаний прокуратуры субъекта Федерации с руководством территориального подразделения Минюста России (такой опыт имеется в Архангельской области, Ненецком автономном округе и др.);

участие в работе созданных специальных рабочих групп по проведению экспертизы нормативных правовых актов (такой опыт имеется в Уральском, Северо-Западном федеральных округах. Например, совместным приказом прокуратуры Калининградской области и Управления Минюста России по Калининградской области от 18.02.2010 года № 8/12 создана рабочая группа, в задачи которой входят осуществление мониторинга НПА Калининградской области на предмет соответствия их федеральному законодательству и содержания в них коррупциогенных факторов, а так же оперативный обмен информации в указанной сфере);

подготовка согласованной позиции органов прокуратуры и территориальных подразделений Минюста России о выявленных коррупциогенных факторах. (Пример Московской области. В рамках организованного взаимодействия с Управлением Минюста России по Московской области прокуратурой получено заключение Управления по результатам проведения экспертизы муниципального НПА в целях выявления в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, которое подтвердило выводы прокуратуры);

участие в совещаниях, проводимых территориальными подразделениями юстиции, с независимыми экспертами. Так, 11.03.2010 сотрудники прокуратуры Чувашской Республики приняли участие и выступили на совещании по взаимодействию с независимыми экспертами, уполномоченными на проведение экспертизы на коррупциогенность, проведенном Управлением Минюста России по Чувашской Республики;

информирование органов прокуратуры территориальными подразделениями юстиции о выявленных в НПА коррупциогенных факторах.

Ключевым в понимании координирующей деятельности органов прокуратуры по борьбе с коррупцией является вывод о том, что прокурор, организуя и осуществляя координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, вовсе не является организатором борьбы с коррупцией, поскольку задачи по организации борьбы с преступностью, в том числе по борьбе с коррупцией, реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. Соответственно, на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики по противодействию преступности, определения механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечения к ее выполнению негосударственных структур, соединения усилий государства с инициативами гражданского общества, в том числе и выполнения координационных функций. Органы прокуратуры обязаны принимать все меры по повышению эффективности противодействия преступности, но должны это делать в пределах координационных, надзорных и других полномочий, методами и средствами, предоставленными ему законом.[135]