Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции

В рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции.

Прежде всего, предметом надзора выступает законодательство о государственной и муниципальной службе, а также об ограничениях лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Иные сферы государственного регулирования общественных отношений, такие, как государственные и муниципальные закупки, использование государственного и муниципального имущества, расходование бюджетных средств и др., в которых также выявляются коррупционные правонарушения, традиционно входят в предмет общего надзора.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подлежащая проверке, заключается в проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приеме на службу; перемещении по службе; назначении на должности государственной (муниципальной) службы; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы.

Результаты указанной деятельности находят отражение в актах, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим прокурорский надзор в рассматриваемой сфере включает проверку законности издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов, их соответствия законодательству о противодействии коррупции.

В частности, устанавливается наличие ведомственных планов по противодействию коррупции, проверяется факт принятия и законность ведомственных нормативных правовых актов о порядке проведения антикоррупционной экспертизы; о порядке уведомления о случаях склонения служащих к совершению коррупционных правонарушений; о порядке представления государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; об утверждении перечня должностей, при замещении которых требуется представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и др.

В рамках проверок изучаются также приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) государственных (муниципальных) служащих и другие акты.

Также изучаются решения и материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий; личные дела государственных (муниципальных) служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих, а также иные материалы государственных и муниципальных органов.

Кроме того, проверяются акты индивидуально-правового характера, а именно: о принятии на государственную (муниципальную) службу; о назначении на должность государственной (муниципальной) службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении с государственной (муниципальной) службы; о применении дисциплинарных взысканий.

Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о снижении количества нарушений в сфере противодействия коррупции. Так, в 2010 году прокурорами выявлено 226 198 фактов нарушения коррупционного законодательства, что на 14,2 % меньше, чем в предыдущем году (263 715). Это объясняется активизацией работы руководства органов государственной власти и местного самоуправления по профилактике нарушений закона среди подчиненных государственных и муниципальных служащих, что во многом обусловлено широкомасштабной деятельностью органов прокуратуры в данном направлении в течение 2008-2009 годов. Так, в 2008 г. было выявлено 211 604 нарушений коррупционной направленности (на 44,5 % больше, чем в 2007 г.), а в 2009 г. – 263 715 нарушений (на 24,6 % больше, чем в 2008 г.).

Устранение выявленных в 2009 г. нарушений привело в 2010 г. к снижению количества нарушений антикоррупционного законодательства. На 2011-2012 гг. можно прогнозировать стабилизацию анализируемого показателя, с небольшими тенденциями к его дальнейшему росту.

Снижение числа выявляемых коррупционных нарушений соответственно привело к существенному уменьшению в прошедшем году количества принесенных прокурорами протестов на 31,6 % (28 492); представлений меньше на 7,2 % (45 466); предостережений о недопустимости нарушения закона меньше на 44,7 % (5 739); по постановлению прокурора органами административной юрисдикции привлечено лиц к административной ответственности меньше на 5,8 % (5 562) и также меньше направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ (на 27,3 %) – 5 222.

Несмотря на уменьшение числа выявленных фактов нарушения антикоррупционного законодательства, по представлениям прокуроров в 2010 г. было привлечено к дисциплинарной ответственности на 4,5 % больше государственных и муниципальных служащих (37 315), чем в 2009 г. (35 716).

В 2009 г. в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведено исследование, одним из направлений которого было изучение и анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы[107], по итогам которого получены следующие результаты.

Длительность нарушений составляет, как правило, более года – 40%.
В 24% случаев длительность нарушения не превышало полугода. Нарушения с длительностью до 1 года составили 12%, одномоментные нарушения – 11%. В остальных случаях длительность нарушения четко не фиксируется. Фактически такие нарушения, как занятие должностей государственной службы без соблюдения квалификационных требований, образование конкурсных комиссий с нарушением установленного порядка и др., оканчивались только благодаря вмешательству органов прокуратуры.

Среди причин и условий совершения коррупционных правонарушений отмечаются: слабый контроль за действиями государственных и муниципальных служащих со стороны руководства – 36%; корыстные устремления нарушителей – 19%; отсутствие адекватного реагирования со стороны руководства органов на имеющийся конфликт интересов – 9%; проявление семейственности, кумовства, протекционизма – 7%; отсутствие прозрачности в деятельности государственных и муниципальных органов – 7%; противоречия и коллизии в нормативных правовых актах – 4%; иные (отсутствие служебных регламентов, недостаточное финансирование и др.).

Не все нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе носят коррупционный характер и в связи с этим не являются предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В рамках действующего законодательства основным поводом отнесения правонарушения к числу коррупционных в сфере государственной и муниципальной службы служит прямая фиксация нарушаемого правила (нормы) в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Арсенал средств реагирования прокурора на выявленные в ходе прокурорских проверок нарушения законодательства, в том числе о противодействии коррупции, закреплен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»: протест (ст. 23), представление (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). В случае обнаружения признаков состава преступления коррупционной направленности прокурор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

О структуре всего массива мер, принятых в связи с выявлением прокурорами нарушений, свидетельствуют следующие факты: наиболее распространенной реакцией на акты прокурорского реагирования явилось привлечение виновных государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности – 47%, что обусловлено характером выявляемых нарушений; в 21% случаев устранение нарушения осуществлено изменением (отменой) незаконного правового акта; привлечение к административной ответственности составило 17% случаев, к уголовной ответственности – 12%, к гражданско-правовой – 3%.