Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности, а также за законностью предварительного расследования указанных преступлений регламентированы приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», от 06.09.2007 № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции».

В 2010 году органами предварительного расследования было расследовано 59 283преступления, совершенных с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, что больше чем в 2009 г. и в 2008 г. на 41,8% и на 53,1% соответственно.[117] Это свидетельствует об активизации работы правоохранительных органов по противодействию коррупции.

Преступления коррупционной направленности носят в основном латентный характер и выявляются, как правило, путем осуществления оперативно-розыскных мероприятий, а также в ходе проверок, проведенных контрольными и надзорными органами.

В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 209 прокурорами в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, ежеквартально проводятся проверки соблюдения законности при получении и документировании информации о коррупционной деятельности, принятии решений о ее проверке и последующей реализации в делах оперативного учета.

Анализ практики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью показывает, что многие оперативные подразделения не в полной мере используют имеющийся потенциал в борьбе с коррупцией. Достигнутые ими показатели служебной деятельности не отражают реального положения дел в данной сфере. За редким исключением в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, отсутствуют существенные результаты работы по выявлению тяжких и особо тяжких преступлений коррупционной направленности, связанных с расходованием бюджетных денежных средств и использованием государственного и муниципального имущества, рейдерскими захватами и преднамеренным банкротством.

Правоохранительными органами редко выявляются получение взяток в крупном размере, преступления коррупционной направленности, совершенные лицами, занимающими высокое должностное положение, или организованными группами. В основном к уголовной ответственности за злоупотребления полномочиями и взяточничество привлекаются медицинские и педагогические работники, лица, занимающие должности в правоохранительных органах и органах местного самоуправления.

Действенным способом выявления коррупционных преступлений является проведение оперативно-розыскных мероприятий с использованием специальных технических средств. Однако нередко при их проведении допускаются нарушения закона. В результате этого полученные сведения не могут быть использованы для принятия решения о возбуждении уголовного дела, не могут быть признаны допустимыми доказательствами и использованы в дальнейшем при доказывании обстоятельств совершенного преступления.

Как правило, неполнота направленных в следственные органы материалов, отсутствие в них достаточных данных, указывающих на наличие признаков преступления, нарушения, допущенные при проведении оперативно-розыскных мероприятий, являются причинами принятия следователями решений об отказе в возбуждении уголовного дела по материалам, поступившим из органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2007 № 140 и от 15.05.2010 № 209 предписывают обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности, законностью принимаемых процессуальных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных дел.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2007 № 140 прокурорами систематически (не реже одного раза в месяц) проверяется исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом в случае необходимости согласно предписаниям ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорами истребуются материалы проверок сообщений о преступлениях, иные необходимые документы и материалы, статистические и иные сведения, вызываются должностные лица и граждане для дачи объяснений.

При осуществлении надзора за исполнением требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях проверяется:

1) соблюдение прав, свобод и законных интересов заявителей и иных лиц, чьи интересы затрагиваются сообщением о преступлении;

2) соблюдение установленного порядка и сроков регистрации сообщения о преступлениях;

3) соблюдение порядка проверки сообщения о преступлении, законность проведенных проверочных действий и оперативно-розыскных мероприятий, включая соблюдение порядка представления результатов оперативно-розыскных мероприятий в следственные органы и органы дознания;

4) соблюдение сроков проверки сообщений о преступлениях и порядка их продления;

5) законность решений, принимаемых органами предварительного расследования, в том числе подтверждение материалами проверки наличия предусмотренных законом признаков специального субъекта преступления – «должностного лица», «лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации», а также данных, указывающих на использование им своего должностного или служебного положения.

Прокуроры выявляют существенные нарушения, допускаемые органами предварительного расследования при разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности. В их числе нарушение установленных законом сроков такой проверки, принятие незаконных и необоснованных решений о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

Кроме того, типичными для проверок данной категории сообщений о преступлениях являются такие нарушения как несоответствие выводов следователя установленным в ходе проверки фактическим обстоятельствам содеянного, неполнота проверки, заключающаяся в отсутствии документов, подтверждающих компетенцию, обязанности и полномочия должностного лица, а также размер, причиненного преступлением ущерба, нарушение установленных законом сроков проверки, их необоснованное затягивание.

В период с 2008 г. по 2010 г. уголовно-процессуальное законодательство предоставляло прокурору следующие полномочия по пресечению и устранению нарушений закона, допущенных в стадии возбуждения уголовного дела[118]:

1) отменять незаконные и необоснованные постановления о возбуждении уголовного дела, о чем выносить соответствующее мотивированное постановление (ч. 4 ст. 146 УПК РФ);

2) выносить мотивированное постановление о направлении материала об отказе в возбуждении уголовного дела руководителю соответствующего следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ);

3) требовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе проверки сообщения о преступлении (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В 2010 г. прокурорами признанно незаконными и необоснованными и отменено 666 постановлений о возбуждении уголовного дела, что больше, чем в 2009 г. и 2008 г. на 36,2% на 65,6% соответственно (в 2009 г.– 489, в 2008 г. – 402).

В 2010 г. по инициативе прокурора отменено 6 386 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что больше чем в 2009 г. и 2008 г. на 5,4% и 23,7% соответственно (в 2009 г. – 6 058, в 2008 г. – 5 162). По результатам дополнительной проверки сообщений о преступлениях коррупционной направленности следственными органами в 2010 г. возбуждено 337 уголовных дел, в 2009 г. – 334[119].

В целом такие показатели соотносятся с ростом числа выявленных и расследованных преступлений коррупционной направленности. В то же время они указывают на то, что количество нарушений и недостатков в деятельности органов предварительного расследования остается весьма высоким.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор в случае выявления нарушений уголовного законодательства уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган (орган дознания) для решения вопроса об уголовном преследовании.

В 2010 г. прокурорами направлено в следственные органы 5 222 материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела о преступлениях коррупционной направленности, по 3 937 (или 75,4%) из них возбуждены уголовные дела.

В 2009 г. направлен 7 187 такой материал, по 4 821 (или 67,1%) из них возбуждены уголовные дела. В 2008 г. эти данные составили соответственно 7 692 и 3 379 (или 43,9 %).

Существенный рост относительного числа возбужденных уголовных дел (с 43,9% до 75,4%) является бесспорным свидетельством повышения качества работы прокуроров на этом участке.

Осуществляя надзор за законностью расследования преступлений коррупционной направленности, прокуроры учитывают сложности и особенности, присущие данной категории уголовных дел. В частности, к таковым относятся наличие у лиц, причастных к совершению преступления, коррупционных связей, круговая порука должностных лиц государственных органов. Как правило, совершению преступления предшествует тщательная подготовка, исполнители и посредники заинтересованы в сокрытии следов своей преступной деятельности.

При осуществлении надзора за законностью расследования проверяется:

1) соблюдение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства;

2) соблюдение сроков предварительного следствия и порядка их продления;

3) соблюдение порядка производства следственных и иных процессуальных действий, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий;

4) законность решений, принимаемых органами предварительного расследования.

В этих целях прокуроры по письменному мотивированному запросу вправе знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2¹ ст. 37 УПК РФ).

В 2008-2010 гг. прокурорами в соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством в целях пресечения и устранения нарушений закона, допущенных в ходе расследования, использованы полномочия:

1) по вынесению мотивированного постановления о направлении материалов уголовного дела руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене незаконного и необоснованного постановления о прекращении уголовного дела, уголовного преследования (ст. 214 УПК РФ).

2) по направлению руководителю следственного органа требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, в том числе об отмене незаконного и необоснованного решения следователя о приостановлении предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37, ст. 211 УПК РФ).

Анализ результатов прокурорских проверок показывает, что органами предварительного следствия допускаются нарушения закона как при производстве следственных и иных процессуальных действий, так и при принятии промежуточных и итоговых процессуальных решений по делу.

Основу раскрытия и расследования преступлений коррупционной направленности составляют организация эффективного взаимодействия оперативных подразделений и следственных органов. Однако результативность оперативного сопровождения по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности невысока, а работа по обнаружению имущества и денежных средств, полученных преступным путем, практически не ведется.

Установленный законом двухмесячный срок предварительного следствия соблюдается только по делам, не представляющим сложности в расследовании, как правило, по делам о даче взятки в случае признания обвиняемым своей вины в совершении инкриминируемого ему преступления. Основными причинами длительного расследования уголовных дел являются многоэпизодность преступной деятельности, большое количество обвиняемых. Увеличение сроков расследования влечет и длительность проведения необходимых экспертных исследований, срок проведения которых может доходить до 6 месяцев. Вместе с тем по значительному количеству расследуемых преступлений коррупционной направленности прослеживается волокита, несвоевременное проведение первоначальных следственных действий, что влечет за собой необоснованное затягивание сроков следствия и снижение качества расследования.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 06.09.2007 № 136 в течение месяца после получения копий постановлений о приостановлении предварительного следствия и о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) прокуроры проверяют законность и обоснованность принятых решений с изучением материалов уголовных дел.

Решения о прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, как правило, принимаются в связи с тем, что уголовное дело возбуждено при отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, истекли сроки давности уголовного преследования по преступлениям небольшой и средней тяжести. Ошибки, допущенные при проведении оперативно-розыскных мероприятий и являющиеся непреодолимым препятствием для получения допустимых доказательств причастности лица к совершению преступления, также влекут принятие решений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования). В отдельных случаях уголовные дела о преступлениях небольшой и средней тяжести прекращаются в связи с деятельным раскаянием обвиняемого.

Причинами незаконного приостановления и прекращения уголовных дел является недостаточная профессиональная подготовка следственных работников, допускающих нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства при планировании и производстве расследования. В большинстве случаев основаниями для отмены таких решений являются неполнота проведенного расследования, а также неисполнение указаний руководителя следственного органа либо требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.

В 2010 г. по инициативе прокурора отменено 482 незаконных постановления о приостановлении предварительного следствия, в 2009 г. – 380 таких постановлений, в 2008 г. – 527.

В 2010 г. по инициативе прокурора отменено 400 незаконных постановлений о прекращении уголовного дела, в 2009 г. – 355 таких постановлений, в 2008 г. – 394.

При изучении материалов уголовного дела, поступившего прокурору с обвинительным заключением, проверяется законность и полнота проведенного расследования. Он должен прийти к выводу о том, что обстоятельства дела, подлежащие доказыванию в соответствии со ст. 73 УПК РФ, установлены полно и объективно, обвинение доказано полностью и его уголовно-правовая квалификация соответствует материалам дела и нормам УК РФ, обвинительное заключение отвечает требованиям ст. 220 УПК РФ, отсутствуют нарушения, препятствующие рассмотрению дела судом.

По результатам изучения поступившего от следователя уголовного дела с обвинительным заключением прокурор вправе принять одно из следующих решений (ч. 1 ст. 221 УПК РФ):

1) об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;

2) о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;

3) о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.

Если производство по делу велось в отношении лица, совершившего запрещенное уголовным законом деяние в состоянии невменяемости, или лица, у которого после совершения преступления наступило психическое расстройство, делающее невозможным назначение наказания или его исполнение, то следователь выносит постановление о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера и направляет уголовное дело прокурору.

Прокурор вправе принять по такому делу одно из следующих решений (ч. 5 ст. 439 УПК РФ):

1) об утверждении постановления следователя и о направлении уголовного дела в суд;

2) о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного расследования;

3) о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 24 и 27 УПК РФ, а также в случаях, когда характер совершенного деяния и психическое расстройство лица не связаны с опасностью для него или других лиц либо возможностью причинения им иного существенного вреда.

В 2010 г. прокурорам поступило с обвинительным заключением либо с постановлением о применении принудительных мер медицинского характера 12 317 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, из них в суд с обвинительным заключением направлено 11 443 (92,9 %), с постановлением о применении принудительных мер медицинского характера – 12. Возвращено для дополнительного следствия 778 уголовных дел (6,3 %), для пересоставления обвинительного заключения – 34 (0,3 %).

В 2009 г. прокурорами изучено 12 527 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности (в 2008 г. – 10 433), из них направлено в суд с обвинительным заключением – 11 766 или 93,9 % (2008 г. – 9 865 или 94,5 %), с постановлением о применении принудительных мер медицинского характера – 5 (2008 г. – 3). Возвращено для дополнительного следствия 676 уголовных дел (в 2008 г. – 530), для пересоставления обвинительного заключения – 43 или 0,3 % (в 2008 г. – 29 или 0,3 %).

Основанием для принятия прокурорами решений о возвращении уголовных дел для производства дополнительного следствия являются недостатки, допущенные при расследовании преступлений данной категории. Основные из них – неполнота расследования, неустановление всех подлежащих доказыванию обстоятельств, неправильная уголовно-правовая квалификация содеянного, несоответствие формулировок постановлений о привлечении в качестве обвиняемых обвинительным заключениям.

В то же время следует отметить, что судами выявляются нарушения, допущенные в ходе предварительного расследования и препятствующие рассмотрению уголовного дела по существу, которые не были своевременно обнаружены и устранены прокурорами. Так, в 2010 г. судами в порядке, предусмотренном ст. 237 УПК РФ, было возвращено 504 уголовных дела, в 2009 – 415[120], что указывает на имеющиеся недостатки в работе по организации и осуществлению прокурорского надзора.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.11.2007 № 209 поддержание государственного обвинения по делам о преступлениях коррупционной направленности поручается наиболее квалифицированным работникам органов прокуратуры, а по особо значимым делам государственное обвинение поддерживают прокуроры городов и районов, прокуроры субъектов Российской Федерации.

Изучение практики поддержания государственного обвинения по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности показывает, что государственные обвинители активно участвуют в представлении и исследовании доказательств, последовательно отстаивают в ходе судебного разбирательства свою позицию, правильно ориентируют суд относительно юридической оценки содеянного, вида и размера основного и дополнительного наказания. Сложности, с которыми они сталкиваются при поддержании государственного обвинения, как правило, обусловлены нарушениями закона, допущенными в ходе предварительного расследования.

В 2010 г. судами рассмотрено 11 172 уголовных дела о преступлениях коррупционной направленности, по 10 370 или 92,8 % из них был постановлен обвинительный приговор (в 2009 г. эти показатели составили 10 403 и 9 780 (или 94,0%), в 2008 г. – 9 083 и 8 625 (или 94,9%) соответственно).

Относительное количество оправдательных приговоров, постановленных судами по делам данной категории, существенных изменений не претерпело. В 2010 г. суды постановили оправдательные приговоры по 236 уголовным делам данной категории (2,1 % от числа рассмотренных дел), в 2009 г. – по 201 уголовному делу (1,9%)[121]. Причинами постановления судами оправдательных приговоров являлись отсутствие состава преступления, а также допущенные в ходе предварительного следствия нарушения закона, повлекшие признание доказательств недопустимыми и недоказанность предъявленного подсудимому обвинения.

Анализ судебной практики назначения наказания по делам о преступлениях коррупционной направленности свидетельствует о том, что наиболее распространенным видом наказания за совершение этих преступлений является лишение свободы, с применением ст. 73 УК РФ, условно. Необходимость назначения наказания, не связанного с лишением свободы, мотивируется судами данными о личности подсудимых, ранее не привлекавшихся к уголовной ответственности, имеющих положительные характеристики, наличием несовершеннолетних детей, иных нетрудоспособных иждивенцев, а так же тем обстоятельством, что на момент рассмотрения уголовного дела подсудимые уже не работают в органах государственной власти и органах местного самоуправления либо отстранены от занимаемой должности.

Дополнительное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью судами применяются не всегда. В некоторых случаях подобная позиция не позволяет достигнуть таких целей уголовного наказания, как исправление осужденного и предупреждение совершения им новых преступлений. Например, районным судом Магаданской области 14.10.2009 старший преподаватель Б. был признан виновным в получении от группы студентов взятки в размере 20 000 рублей, т.е. преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 290, ч. 1 ст. 292 УК РФ. Ему назначено наказание в виде 4 лет лишения свободы условно с испытательным сроком 3 года. Суд не согласился с мнением государственного обвинителя о необходимости назначения подсудимому дополнительного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В январе 2010 г. Б., продолжая занимать должность старшего преподавателя, вновь получил от студентов взятку в размере 7 500 рублей, после чего был задержан.