В Янов день и сын, и папа за рулем скончались оба. 87 page

Анализируя деятельность по организации правового мониторинга Рособрнадзором, следует отметить, что в рамках Программы противодействия коррупции, утвержденной Приказом Рособразования от 16 августа 2007 г. N 1518, были разработаны не только общие схемы проведения правового мониторинга, но и определены показатели, в соответствии с которыми его следует осуществлять. В программе поставлена задача разработать и внедрить механизмы мониторинга в соответствии с показателями, отражающими:

число выявленных коррупционных правонарушений должностных лиц, государственных служащих Рособразования;

долю граждан и организаций, официально обратившихся с жалобами на проявления коррупции в деятельности работников Рособразования;

соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли указанных выше граждан и организаций;

объем выявленных коррупционных рынков (млн. руб.);

уровень удовлетворенности заявителей качеством и доступностью государственных услуг, предоставляемых государством в этой сфере.

Целесообразно дополнять эти показатели последовательным изучением общественного мнения граждан о коррупции ситуации в сфере здравоохранения. Динамика этого показателя свидетельствует о результативности осуществления программ и иных правовых актов, направленных на предупреждение коррупции в органах власти, в том числе в социальной сфере.

Опросы, проводимые различными социологическими центрами, показывают, что высок уровень недоверия граждан к органам власти, связанный с коррупцией, в том числе в социальной сфере. Так, абсолютное большинство населения (около 70%) считает, что в сфере образования, так же, как и в сфере здравоохранения, существует коррупция (см. табл. 2) <4>.

--------------------------------

<4> Экспресс-опрос, проведенный 14 - 18 марта 2008 г. Аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр).

Таблица 2

В сфере здравоохранения, так же, как и в сфере образования, идет интенсивная работа по обеспечению связи между обнаружившимися при реализации приоритетного национального проекта в сфере "Здравоохранения" проблемами и корректировкой нормативной базы. Так, Приказом Росздравнадзора в целях повышения эффективности системы контроля за реализацией мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения и мероприятий по демографической политике предусмотрена своевременная подготовка нормативных правовых актов для обеспечения мониторинга осуществления проекта <5>. На отдел координации деятельности территориальных управлений и национальных приоритетных проектов совместно с правовым отделом возложена обязанность разработать план подготовки правовых актов Росздравнадзора, направленных на повышение эффективности системы контроля за реализацией мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Участие правового отдела обеспечивает решение двух задач - корректное правовое сопровождение мероприятий проектов и своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты на основе собранной информации о противоречиях и пробелах в законодательстве.

--------------------------------

<5> Приказ от 17 марта 2008 г. N 1600А-ПР/08 "О мерах, направленных на повышение эффективности системы контроля за реализацией мероприятий приоритетного проекта в сфере здравоохранения и мероприятий по демографической политике".

Этим же Приказом на отдел координации деятельности территориальных управлений и национальных приоритетных проектов совместно с Общественным советом по защите прав пациентов при Росздравнадзоре возложена обязанность организовать постоянно действующую горячую линию для обращений граждан по вопросам качества и доступности оказания медицинской помощи, а также по вопросам реализации мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения.

На наш взгляд, в проведении правового мониторинга значительную роль должны играть общественные советы, создаваемые при органах государственной власти различного уровня. В соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. в органах исполнительной власти в социальной сфере была создана система общественных советов, что может послужить основой для осуществления правового мониторинга в части учета интересов всех участников регулируемых отношений, организации взаимодействия с гражданским обществом. Например, в Минздравсоцразвития России проведена большая работа по созданию разноуровневых общественных советов. При нем создан Общественный совет (Приказ Минздравсоцразвития России от 6 апреля 2007 г. N 241). В порядке реализации Плана мероприятий Программы административной реформы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития на период 2006 - 2008 гг. при Росздравнадзоре был создан Общественный совет по защите прав пациентов (Приказ Росздравнадзора от 18 сентября 2006 г. N 2070-Пр/06). На основании этого руководителям управлений Росздравнадзора по субъектам Федерации было рекомендовано образовать общественные советы при этих управлениях 1 апреля 2008 г. (Приказ от 25 января 2008 г. N 210-Пр/08 "О создании Общественных советов при управлениях Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации").

Предпринимаются также другие меры по организации мониторинга нарушений законодательства в сфере здравоохранения. Так, Методическими рекомендациями "О формировании и деятельности общественных советов при управлениях Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации" <6> предусматривается, что общественные советы при управлении Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации совместно с этим управлением должны проводить конкурсы по размещению заказов на мониторинг и анкетирование в области нарушений законодательства при реализации прав граждан на охрану здоровья и при защите прав пациентов. Таким образом, многие элементы правового мониторинга активно внедряются в практику деятельности органов государственной власти в сфере здравоохранения.

--------------------------------

<6> Письмо Росздравнадзора от 12 февраля 2008 г. N 01И-47/08 "О Методических рекомендациях".

Интересен опыт создания системы мониторинга наркоситуации на разных территориях <7>. Опыт, накопленный субъектами Федерации, обобщается исследователями как в целях совершенствования правоприменительной практики, так и для повышения обоснованности разрабатываемых нормативных правовых актов различного уровня. Целью исследователей является воссоздание моральной статистики, напрямую не имеющей отношения к правовому мониторингу, тем не менее создающей существенные предпосылки повышения результативности правового регулирования.

--------------------------------

<7> Нестеров В.Н. Обзор методов мониторинговых исследований, применяемых и планируемых к применению в федеральных округах и субъектах Российской Федерации // Наркоконтроль. 2006. N 2.

В такой же мере важно при помощи правового мониторинга отслеживать, каким образом обеспечивается переход юридических норм в правовое поведение. Процесс применения правовых актов должен содержать ряд четких требований, к числу которых относится и "предвидение перехода предписаний в юридически значимые действия" <8>. Для эффективного применения закона или его нормы нужно комплексно оценивать возможности такого перехода. Это прежде всего состояние установки, ценностные ориентации, поведенческие обыкновения всех участников регулируемых правоотношений. Особенно это важно в социальной сфере. Не менее значимым является оценка институтов гражданского общества, которые способны повлиять на осуществление положений закона. В состав правового мониторинга в обязательном порядке нужно включать комплексные исследования, целью которых является изучение механизмов социального и социально-психологического регулирования социальных процессов, которые регулирует правовая норма.

--------------------------------

<8> Тихомиров Ю.А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. N 12.

Важной составной частью правового мониторинга является изучение общественного мнения граждан по основным вопросам социальной сферы. Ориентируясь на мнение граждан, степень их удовлетворенности предоставляемыми в социальной сфере услугами можно с определенной вероятностью выявить проблемы, нуждающиеся в дополнительной правовой регламентации.

Одним из важных направлений является регулирование процессов, связанных с предоставлением платных услуг в социальной сфере. Так, по данным социологических опросов, более половины населения не имеет возможности пользоваться платными образовательными услугами и около 40% - медицинскими (см. табл. 3) <9>.

--------------------------------

<9> Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2007. N 621.

Таблица 3

Такая информация служит исходной для разработки правовых мер с целью улучшения качества или повышения доступности платных услуг в социальной сфере. Представляется, что в ходе правового мониторинга целесообразно предлагать группам населения, различающимся по социально-демографическим характеристикам, оценить правовые меры, которые будут разработаны законодателем.

Оценка эффективности политики государства в сфере здравоохранения невозможна без учета удовлетворенности граждан результатами этой политики. Так, например, по данным ВЦИОМа, среди граждан с высоким уровнем дохода значительно больше лиц, считающих, что положение дел в здравоохранении улучшилось, чем среди лиц с низким уровнем дохода (см. табл. 4) <10>. Это свидетельствует о том, что усилия государства по развитию системы здравоохранения преимущественно дают эффект в секторах системы здравоохранения, которые обеспечивают меньшую часть населения, и неэффективны в сфере гарантированных законом и Конституцией прав. Данные такого рода могут послужить основой для выбора мер правового характера на основе точечного изучения ситуации по предоставлению гражданам медицинской помощи.

--------------------------------

<10> Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2006. N 563.

Таблица 4

Наиболее активно ведется изучение общественного мнения о реализации приоритетных национальных проектов. В ходе социологических опросов выявлено, что большинство населения практически не информировано ни о самих приоритетных национальных проектах, ни о ходе их реализации, хотя и имеет о них общее представление (см. табл. 5 <11>).

--------------------------------

<11> Экспресс-опрос, проведенный 14 - 17 марта 2008 г. Аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр).

Таблица 5

Невзирая на то, что респонденты признали свою неосведомленность о приоритетных национальных проектах, многие граждане считают, что ситуация в сфере здравоохранения и в сфере образования существенно не улучшилась в результате осуществления приоритетных национальных проектов. Тем не менее наметилась определенная позитивная тенденция в позиции граждан (см. табл. 6).

Таблица 6

Хотя большая часть респондентов продолжает считать, что деньги, направленные на реализацию приоритетных национальных проектов, были потрачены неэффективно, в то же время в 2008 г. вдвое снизилось число тех, кто полагает, что средства, направленные на национальные проекты, были просто разворованы. Это свидетельствует о том, что процедурная сторона реализации приоритетных национальных проектов стала более прозрачной, а результаты более очевидными.

Сравнивая оценки приоритетных национальных проектов "Образование" и в сфере здравоохранения, можно сказать, что граждане видят больший эффект от реализации мероприятий приоритетного национального проекта "Образование", чем от осуществления приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Скорее всего, это связано с тем, что процессы в сфере охраны здоровья граждан обладают большей инерционностью, мероприятия требуют больших затрат. Возможно также, что недостаточно прозрачны действия властей по реализации этого приоритетного национального проекта, нет последовательного освещения в средствах массовой информации конкретных мероприятий (см. табл. 7).

Таблица 7

Наиболее проблемные решения в сфере образования до их одобрения государством должны пройти стадию эксперимента. Это обнаружит недостатки и преимущества предлагаемого правового решения. В ходе эксперимента необходимо проводить правовой мониторинг в полном объеме, включая изучение мнений как граждан, так и правоприменителей. Социологические опросы, которые проводятся одновременно с экспериментом, дают значимый материал для правового мониторинга, хотя более целесообразно было бы координировать такие исследования заранее, при принятии решения о проведении правового эксперимента.

Введению Единого государственного экзамена (ЕГЭ) как формы государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего или полного общего образования, предшествовало проведение в 2007 г. эксперимента в порядке, установленном Правительством РФ. Кроме того, после принятия соответствующей нормы был установлен переходный период для введения ЕГЭ до 1 января 2009 г. Это позволило тщательно отслеживать противоречия и трудности реализации этих норм закона.

В июле 2008 г. Фондом общественного мнения (ФОМ) был проведен опрос населения <12>, показавший, что информированность граждан по этому вопросу явно недостаточна. Этим объясняется в значительной степени настороженное отношение граждан к введению ЕГЭ. Большинство из опрошенных (54%) полагают, что у выпускников должно быть право выбора - сдавать экзамены в форме ЕГЭ или по прежней системе (см. табл. 8).

--------------------------------

<12> Экспресс-опрос, проведенный 12 - 13 июля 2008 г. Фондом "Общественное мнение".

Таблица 8

Здесь, видимо, целесообразно выяснить, являются ли показатели, по которым осуществляется мониторинг реализации национальных приоритетных проектов, достаточными для определения целесообразности предпринимаемых мер и эффективности правового регулирования.

Так, например, одним из направлений оценки модернизации образования (регионами-победителями первого и второго конкурсного отбора субъектов РФ) является развитие региональной системы оценки качества образования. При этом показателями служат количество учебных предметов, по которым предоставляется возможность прохождения государственной (итоговой) аттестации в форме ЕГЭ, доля выпускников, проходящих такую аттестацию по русскому языку и математике, а также по трем и более учебным предметам. Таким образом, качество образования связано напрямую со степенью внедрения ЕГЭ. Такое внедрение стимулируется правовыми мерами, введены соответствующие положения в Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании". Но практика показала, что ЕГЭ как форма государственной итоговой аттестации обладает рядом недостатков, профессиональное сообщество не выработало по отношению к его введению однозначной позиции. В этой ситуации правовой мониторинг реализации только нормативных положений покажет, что достигнута высокая эффективность, так как ЕГЭ внедрен и соответствующие нормы применяются. Однако для оценки реальной эффективности применяемых правовых мер этого недостаточно. Цели, заложенные в новые формы аттестации учащихся, остаются нереализованными, а общественные отношения во многом неурегулированными. Правовой мониторинг может показать подобные противоречия и недостатки правового механизма, послужить основой для своевременной разработки мер различного характера, преодолевающих обнаруженные негативные тенденции.

В сфере здравоохранения опросы проводятся как по общим проблемам, так и по степени удовлетворенности предоставляемыми медицинскими услугами. Так, например, большое значение для реформирования сферы здравоохранения имеет развитие добровольного медицинского страхования. При этом важно учитывать данные, которые получают исследователи в ходе анкетирования населения. Так, по данным ФОМ, услугами добровольного медицинского страхования не пользуются 89% опрошенных, хотя тех, кто точно не хотел бы приобрести полис добровольного медицинского страхования, только 47%. Планируя принятие новых правовых норм, важно выявить причины, по которым приобретение этого полиса откладывается <13>.

--------------------------------

<13> Опрос населения, проведенный 17 мая 2007 г. Фондом "Общественное мнение".

Приоритетным направлением развития здравоохранения является педиатрия. Оценка состояния дел в этой отрасли потребителями услуг может стать предпосылкой правильного определения совершенствования законодательной составляющей социальной политики. Опросы показывают, что население не удовлетворено качеством оказываемой медицинской помощи. В ходе опросов выясняется, что, по мнению граждан, квалификация врачей недостаточна: так 41% опрошенных полагают, что современные российские врачи-педиатры не обладают достаточным уровнем квалификации и профессиональных знаний, а 65% опрошенных считают, что детские поликлиники, больницы в недостаточной мере обеспечены медицинским оборудованием, необходимым для диагностики и лечения <14>.

--------------------------------

<14> Опрос населения, проведенный 19 апреля 2007 г. Фондом "Общественное мнение".

Важнейшим методом, при помощи которого можно осуществлять правовой мониторинг социальной сферы, является изучение правосознания работников государственных органов исполнительной власти при помощи экспертных оценок. В целях методического обеспечения правового мониторинга ИЗиСП была разработана анкета для государственных гражданских служащих, при помощи которой можно исследовать информированность государственных гражданских служащих о состоянии правового регулирования в анализируемой сфере, о знании ими закона и нормативных правовых актов, принятых в его развитие.

Кроме того, анкетирование, наряду с другими методами, помогает определить степень эффективности закона. Для этого в ходе анкетирования выявляется представление государственных служащих о:

нарушениях федерального закона, возникших трудностях в его применении и их причинах (неясности в тексте федерального закона, правовые коллизии, незнание закона, искажение содержания закона подзаконными и локальными правовыми актами, неиспользование предоставленных полномочий, нарушения прав граждан, противоправные действия и бездействие государственных гражданских служащих и др.);

неэффективности федерального закона, неприменении его отдельных нормативных положений;

побочных, негативных последствиях реализации федерального закона;

мерах, необходимых для совершенствования практики реализации федерального закона;

предложениях гражданских служащих по изменению, отмене отдельных нормативных положений федерального закона.

В анкете служащего федерального органа исполнительной власти должны содержаться вопросы, направленные на изучение правосознания и правовой культуры государственных гражданских служащих, их установок, оценки ими закона и правоприменительной практики. Значительную часть анкеты должны составлять вопросы, связанные с информированностью государственных гражданских служащих о законодательстве в подведомственных федеральным органам исполнительной власти сферах, особенностях его применения. При этом исследуются не только степень их информированности, но и предпочтения по использованию информационных источников при разрешении вопросов, возникающих в ходе применения законов, иных нормативных правовых актов. Выявляется также позиция государственных гражданских служащих по вопросу подготовки и использования методических рекомендаций и разъяснений по применению закона и его отдельных положений.

Часть анкеты направлена на выявление общей ориентации государственных гражданских служащих на нормативные правовые акты, которыми они руководствуются в своей деятельности, а также исследуется их оценка исполняемости законов и иных нормативных правовых актов. Наряду с законами можно предложить для оценки перечень конкретных норм, в реализации которых, по мнению разработчиков, имеются наибольшие трудности.

Следует также выявлять мнения государственных гражданских служащих о факторах, снижающих эффективность реализации федеральных законов, а также об основных причинах нарушения законов в регулируемой сфере. Данный раздел анкеты целесообразно дополнять вопросами, содержащими перечень причин или негативных факторов, специфичных для изучаемого закона или проблемы.

Особый раздел анкеты должен предназначаться для выявления трудностей, с которыми сталкиваются государственные гражданские служащие при применении положений закона или нормативного правового акта. В частности, для оценки необходимо предлагать перечень действий, которые чаще всего приводят к нарушениям требований законодательства, выявлять установки государственных гражданских служащих при принятии управленческих решений. Кроме того, в анкету следует включать вопросы, направленные на установление коллизий между федеральными законами и нормативными правовыми актами, принятыми в развитие положений федеральных законов, мониторинг которых осуществляется. Данный раздел целесообразно дополнить вопросом, направленным на выявление информированности государственных гражданских служащих. Вопрос может быть сформулирован примерно так: "Укажите положения закона, которые, по Вашему мнению, не применяются из-за отсутствия подзаконных нормативных актов?"

В интересах изучения национальных проектов особое внимание следует уделить отношению государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти к использованию результатов федерального мониторинга хода реализации и выполнения мероприятий приоритетного национального проекта.

Кроме изучения правосознания государственных гражданских служащих, в состав правового мониторинга в социальной сфере должны включаться экспертные оценки состояния правового регулирования и основных направлений его совершенствования применительно к каждой из отраслей социальной сферы. Правильный выбор экспертов позволяет учесть позиции и интересы всех участников правоотношений.

Такой экспертный опрос был осуществлен на научно-практической конференции "Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о здравоохранении", проведенной ИЗиСП 22 ноября 2006 г.

Оценивая факторы, в наибольшей степени препятствующие эффективному действию законодательства в сфере здравоохранения, участники конференции прежде всего отмечают недостаточность финансирования сферы здравоохранения. Не меньшее значение эксперты придают несовершенству государственного управления системой здравоохранения: 45,8% опрошенных считают это важнейшим негативным фактором, снижающим эффективность действия законов. Несовершенство механизмов реализации законов в сфере здравоохранения, по мнению экспертов, также значительно затрудняет достижение закрепленных в системе законов целей.

Конкретизируя свою позицию, эксперты подчеркивают отсутствие выработанной стратегии развития системы здравоохранения, что в значительной степени обусловливает недостатки как законодательства, так и правоприменительной деятельности. Негативным фактором считают респонденты также недостаточное понимание роли врача в условиях рыночной экономики.

Наибольшие затруднения для экспертов представили вопросы понимания и использования положений федеральных законов об охране здоровья граждан: практически нет разницы во мнениях по этим вопросам работников органов исполнительной власти, ученых и представителей медицинских учреждений. Большинство экспертов (67%) ответили, что сталкиваются со значительными трудностями при использовании положений закона вследствие пробелов и противоречий в федеральном законодательстве. Половина опрошенных разделяют мнение, что реализацию федеральных законов прежде всего затрудняет наличие норм, не действующих из-за отсутствия механизма их реализации. Каждый четвертый из экспертов расценивает наличие неясных нормативных предписаний как фактор, затрудняющий реализацию федерального законодательства. Таким образом, пробелы и противоречия, отсутствие механизма реализации, неясные нормативные предписания, допускающие неоднозначные толкования, - все это свидетельствует об отсутствии ясного, четкого представления о характере отношений, которые должны быть закреплены системой правовых нормативных актов, о должном в правовом регулировании отношений в сфере здравоохранения, о недопустимом или желательном в этом регулировании. Иными словами, речь идет об отсутствии четко выраженной государственной воли, предполагающей однозначное решение каждой из возникающих проблем и четкое закрепление прав и обязанностей всех участников правоотношений.

Недовольство экспертов данным положением нашло косвенное подтверждение в перечне проектов законов, которые они предлагают для первоочередных разработки и принятия: о здравоохранении (об организации здравоохранения), о частной медицине и платных услугах (о частной системе здравоохранения), о правовом статусе пациента, об ответственности врачей (о страховании ответственности медицинских работников).