Свобода движения физических лиц

Свобода движения физических лиц имеет огромное политическое, социальное и гуманитарное значение для стран ЕС. В самом деле, без такой свободы осталось бы пустым звуком понятие единого гражданства Европейского Союза. Интеграционные институты были бы обречены на вечный «демократический дефицит», на сохранение неустранимого разрыва между наднациональной интеграцией и интересами граждан, живущих в замкнутых мирах своих национальных государств.

Обеспечение свободного передвижения граждан само по себе является административной задачей огромного масштаба и сложности. Но особенно трудной является реализация ее экономической составляющей – обеспечение свободы движения рабочей силы.

Рабочая сила – важнейший фактор производства, экономическое значение которого не меньше, а, пожалуй, даже больше двух других факторов – капитала и организации. Ведь в условиях натурального хозяйства производство благ может осуществляться и без капитала (и сопутствующей ему организации производства), посредством простого труда, вооруженного самодельными инструментами. Парадокс заключается в том, что движение рабочей силы, особенно в интернациональном масштабе, осуществляется под влиянием множества факторов, среди которых экономическая мотивация является далеко не единственной. Если владелец рабочей силы решает (под воздействием экономических факторов) перебраться в другую страну, он должен в первую очередь преодолеть притяжение своей собственной жизненной среды, родственных и дружеских связей, языка и культуры, привычного климата и т.д. Далее он должен преодолеть языковые, культурные, профессиональные, психологические и природно-климатические барьеры, отделяющие ту страну, в которую он направляется, от его собственной. Следующее испытание – это государственное регулирование, которое может либо поощрять миграцию, либо, напротив, блокировать ее. Таким образом, международная миграция рабочей силы является вектором множества экономических и внеэкономических факторов, которые с трудом поддаются теоретическому анализу.

Тем не менее экономическая наука раскрывает некоторые стороны данного процесса. Его исходный пункт – это экономическая мотивация индивидуумов. Как правило, миграционные потоки являются следствием «разности экономических потенциалов». Если в той или иной стране в силу исторических или социально-экономических причин существует хроническая нехватка рабочих мест, а уровень заработной платы низок, это неизбежно рождает стремление к эмиграции. Если в другой стране уровень заработной платы выше и имеются свободные рабочие места, это неизбежно делает ее привлекательной для иммигрантов. Разумеется, для производительной, «конструктивной» миграции необходимо, чтобы характер свободных рабочих мест соответствовал особенностям предлагаемой рабочей силы. В том случае, если такое соответствие отсутствует, приток иммигрантов является крайне нежелательным и может создавать острейшие социальные проблемы.

Реализация объективной потребности в переливе рабочей силы из одной страны в другую в решающей степени зависит от политики правительств этих стран. Их позиция определяется преимущественно экономическими соображениями.

Правительства демократических стран, где имеется избыточная рабочая сила, как правило, поощряют эмиграцию, поскольку это дает целый ряд экономических преимуществ:

· Уменьшение безработицы и давления на бюджет, из которого выплачиваются пособия по безработице.

· Улучшение платежного баланса и увеличение бюджетных доходов за счет перевода эмигрантами денежных средств.

· Повышение квалификации рабочей силы в случае возвращения эмигрантов на родину.

Правительства стран, испытывающих относительную нехватку рабочей силы, часто привлекают иностранных рабочих на определенных условиях. При этом они рассчитывают на:

· получение непосредственного производственного эффекта за счет рабочих квалификаций, являющихся относительно редкими в их собственной стране. Эта нейтральная формулировка экономической теории скрывает, как правило, серьезную социальную проблему: иностранные рабочие привлекаются в основном для осуществления грязной, низкооплачиваемой работы, которую не желают выполнять граждане принимающего государства;

· сдерживающее воздействие иммиграции на рост заработной платы и повышение нормы накопления;

· антиинфляционный эффект более медленного роста доходов.

Именно этими соображениями и руководствовались правительства стран Западной Европы в 60-е годы, когда миграция рабочей силы приняла особенно большой размах. Этот процесс осуществлялся в соответствии с двусторонними межправительственными соглашениями. Франция, Западная Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург открыли специальные бюро по организованному набору рабочей силы в нескольких зарубежных странах. Первоначально главным поставщиком рабочей силы на экспорт была Италия, на долю которой приходилась почти половина внутриевропейской миграции. Однако вскоре ускорение экономического роста, увеличение числа рабочих мест и повышение заработной платы резко снизили стимулы эмиграции из этой страны. Центр тяжести в привлечении иностранных рабочих переместился в Испанию, Португалию, Грецию, Турцию и арабские страны Северной Африки.

Экономическое значение миграции стало весьма значительным и для принимающих государств, и для стран эмиграции. Так, в 1970 г. доля иностранных рабочих в общей численности занятых в пяти странах «шестерки» (кроме Италии) достигла 7% (против 3% в 1960 г.). Число иммигрантов было особенно велико в таких отраслях, как угольная промышленность, металлургия, строительство. Что касается стран эмиграции, то в 1973 г. 19% трудоспособных рабочих Португалии, 9 – Греции и 4% – Испании были заняты в девяти государствах – членах ЕС. В 1976г. денежные переводы эмигрантов на родину составляли 9% стоимости экспорта Испании, 24 – Греции и 37% – Португалии (Molle Willern. The Economics of European Integration. Theory, Practice, Policy. – Burlington, 2001. – P. 153-154).

Приток иностранной рабочей силы в страны Западной Европы резко пошел на убыль в середине 70-х годов в связи с кардинальным изменением характера экономического развития этих стран. Период высоких и стабильных темпов роста закончился. Одновременно под влиянием ряда факторов, среди которых особенно весомым был рост цен на нефть, начался длительный период инфляции. Инвестиции направлялись преимущественно на развитие отраслей высокой технологии. Соответственно упал спрос на неквалифицированную иностранную рабочую силу. Западноевропейские правительства ввели ограничения на въезд мигрантов и начали активно стимулировать возвращение иностранных рабочих на родину. Одновременно принимались меры по скорейшей интеграции тех иностранцев, которые осели в странах Западной Европы и по тем или иным причинам не желали возвращаться на родину.

Итоги этой политики были парадоксальными с экономической точки зрения. По мере того как расширялась свобода движения товаров между государствами – членами ЕС, движение рабочей силы внутри ЕС сокращалось. Значительное число рабочих-мигрантов из стран ЕС, которые имели наибольшие шансы приспособиться к новым экономическим условиям, вернулись на родину (200 тыс. итальянцев, 200 тыс. испанцев, 150 тыс. греков, 100 тыс. португальцев) (Molle Willem. Op.cit. – P. 155-156). В то же время число иммигрантов из арабских стран и Турции, несмотря на все ограничения, продолжало увеличиваться, главным образом в форме воссоединения семей и нелегальной иммиграции. Таким образом, вопреки логике Единого внутреннего рынка проблема экономически неоправданной и социально нежелательной иммиграции из третьих стран приобрела значительную остроту, в то время как значение межстрановой миграции внутри ЕС заметно снизилось.

Принятые ЕС меры по полной либерализации движения физических лиц между государствами-членами не дали ощутимых результатов: экономические стимулы миграции оказались недостаточно сильными, а культурные и языковые барьеры слишком значительными. Трудно ожидать, чтобы рядовой гражданин ЕС стремился уехать на работу в другую страну ЕС, преодолевая все связанные с этим неудобства, когда уровень заработной платы и возможности получения работы везде приблизительно одинаковы. Таким образом, чем большее развитие получает свободное движение товаров, услуг и капиталов, тем меньше становятся стимулы для свободного межстранового перемещения рабочей силы.

Положение может измениться лишь в том случае, если дальнейшая индивидуализация труда – одно из главных последствий глобализации – создаст качественно новые возможности проявления личной инициативы в рамках Единого внутреннего рынка. Определенное значение имеет и углубление самой свободы движения физических лиц на путях «позитивной интеграции». В этом случае те продвинутые нормы, которые уже приняты или готовятся Европейским Союзом, окажутся наполненными живым содержанием.

В категориях «негативной интеграции» проблема свободы движения рабочей силы сводится к уравнению статуса наемных рабочих, предпринимателей и лиц свободных профессий на всей территории Европейского Союза, вне зависимости от их гражданства. Римским договором предусмотрены ликвидация любой дискриминации наемных рабочих по признаку национальности и предоставление гражданам других государств-членов таких же прав в отношении найма на работу, условий труда и получения вознаграждения за свой труд, как и те, которыми пользуются граждане данной страны (статья 39). Статья 43 гарантирует предпринимателям и лицам свободных профессий из государств – членов ЕС право обосновываться в любом другом государстве – члене ЕС, создавать свой бизнес и заниматься профессиональной деятельностью на тех же условиях, которые установлены принимающим государством для своих собственных граждан и закреплены в законах этого государства. Единственным исключением является государственная служба, закрытая для иностранцев.

Благодаря активному и неотступному применению этих положений Судом ЕС Европейскому сообществу уже к началу 70-х годов удалось снять большинство административных барьеров, препятствовавших свободному движению физических лиц. Однако постепенно становилось очевидным, что обеспечение реального равенства граждан в рамках Единого внутреннего рынка требует осуществления значительного объема «позитивной интеграции». Как и на других направлениях строительства ЕВР, это удалось сделать лишь в рамках «Проекта 92».

5.5. «ПРОЕКТ 92»

Основные направления работы по созданию Единого внутреннего рынка включали:

· Устранение таможенных барьеров. После отмены таможенных сборов на границах между государствами – членами ЕС единственным препятствием на пути движения товаров осталась необходимость заполнения таможенных документов. Этот трудоемкий процесс был облегчен 1 января 1988 г., когда ввели так называемый Единый административный документ, заменивший существовавшие до этого 150 различных национальных формуляров. Начиная с 1 января 1993 г. и эта процедура была отменена. После этого не осталось никаких препятствий, которые заставляли бы делать остановки на границах между государствами – членами ЕС при перевозке грузов. Это дало возможность окончательно упразднить внутренние таможенные границы на всей территории ЕС.

· Устранение технических барьеров. Одним из главных препятствий на пути сбыта товаров и услуг в условиях таможенного союза было существование различных национальных технических стандартов. Они вынуждали производителей вносить модификации в свою продукцию для их сбыта в других странах ЕС, что, естественно, заметно увеличивало издержки производства. Учитывая, что стандарты существенно расходились между собой, их одновременная замена на единообразные нормы, которые действовали бы на всей территории ЕС, была невозможна. Поэтому Европейское сообщество приступило к решению проблемы двумя путями; во-первых, путем взаимного признания стандартов при условии соблюдения некоторых основополагающих норм; и, во-вторых, путем прогрессирующего сближения национальных стандартов на базе одобренных Сообществом единых требований в области безопасности и охраны здоровья. Был введен знак «СЕ», наличие которого на товарах означало, что они отвечают основным стандартам и могут свободно продаваться на всей территории ЕС.

· Устранение фискальных барьеров. Различия уровней косвенного налогообложения, в первую очередь НДС, также были существенным препятствием в свободном передвижении товаров через границы внутри ЕС. И в этой области в связи со значительными различиями национальных режимов в качестве основного метода решения проблемы было избрано сближение, а не замена существующих национальных налогов единообразным европейским налогом. Особенно трудным оказалось сближение уровней НДС – этот процесс затянулся вплоть до настоящего времени. Несколько легче оказалось гармонизировать уровни акцизных сборов: в рамках Единого внутреннего рынка они взимаются на последнем этапе реализации товара, на уровне розничной торговли, когда товар поступает к конечному потребителю. Унификация акцизных сборов сделала бессмысленным существование так называемой беспошлинной торговли при перемещении граждан из одной страны ЕС в другую. Поэтому эта система была упразднена в 1999 г., возможность приобретения беспошлинных товаров сохранилась лишь при перемещении пассажиров между странами ЕС и третьими странами.

· Право работать в других государствах – членах ЕС. Граждане государств – членов ЕС получили право искать и устраиваться на работу по найму в любом другом государстве – члене ЕС и пользоваться теми же правами в области оплаты труда, условий работы и профсоюзных прав, что и граждане принимающего государства.

· Право обосновываться в других государствах – членах ЕС. Лица свободных профессий получили право свободно обосновываться в любом другом государстве – члене ЕС. Документы об образовании и профессиональной квалификации, полученные в одной стране ЕС, должны были автоматически признаваться в любой другой стране ЕС.

· Открытие финансовых рынков и обеспечение свободного движения капиталов.

· Открытие рынков государственных закупок.

В ходе осуществления «Проекта 92» по предложению Европейской комиссии были приняты программы гармонизации национального законодательства в таких областях, как социальное обеспечение, порядок выдачи видов на жительство, взаимного признания дипломов об образовании, условий труда, требований к охране здоровья и безопасности труда. Огромное значение имело принятие Социальной хартии, а позднее – включение основных ее положений в текст основополагающих договоров.

Создание Единого внутреннего рынка должно было дать ощутимые экономические выгоды. В так называемом докладе Чеккини, подготовленном по заказу Европейской комиссии и опубликованном в 1988 г., прогнозировались следующие результаты:

· Рост ВВП на 4,5% (порядка 200 млрд. экю).

· Увеличение числа рабочих мест в пределах от 1,8 до 5 млн. (согласно подсчетам экспертов, неизбежное исчезновение рабочих мест должно быть с лихвой перекрыто возникновением новых).

· Снижение цен (в пределах от 4,5 до 6,1%).

· Улучшение торгового баланса на 1%.

· Предоставление потребителям возможности более широкого выбора товаров по более низким ценам (Cecchini P. The European challenge: 1992, The Benefits of a Single Market. – Aldershot, 1988).

Эти прогнозы оказались чрезмерно оптимистическими. Доклад не учитывал вероятного эффекта глобализации и усиления конкуренции на мировых рынках, циклических колебаний и неравномерного распределения выгод от введения ЕВР между отдельными государствами, регионами и отраслями. Тем не менее, оценивая непосредственный выигрыш от «Проекта 92», Европейская комиссия приводила в 1993 г. следующие факты:

· Было упразднено 70 млн. таможенных документов.

· Издержки международных перевозок снизились на 3%.

· Число слияний и поглощений внутри ЕС за период с 1986 по 1992 г. утроилось.

· Число европейских фирм, участвовавших в слияниях и поглощениях за пределами ЕС, выросло в два раза.

· Торговля в секторах, ранее защищенных от конкуренции, увеличилась вдвое.

· Инвестиции выросли на одну треть в период с 1985 по 1990 г.

· В 1986-1990 гг. создано 9 млн. новых рабочих мест.

· Темпы экономического роста увеличились на 0,5 процентного пункта в год (European Commission. Growth, Competitiveness and Employment. – A White Paper, 1993).

Тем не менее преимущества от создания Единого внутреннего рынка оказались недостаточными для того, чтобы преодолеть негативное воздействие внешних экономических факторов. 90-е годы были периодом продолжительного экономического спада и снижения конкурентоспособности ЕС на мировых рынках. Однако количественные экономические показатели не отражают исторического значения создания Единого внутреннего рынка:

· Был завершен переход от таможенного союза, подкрепленного общим законодательством, общими институтами и общей политикой, к общему рынку. Тем самым были полностью достигнуты цели, поставленные Римским договором в 1957 г.

· Создан самый крупный рынок в мире, на 40 % превышающий величину американского рынка и втрое – величину японского рынка. Пока он остается еще недостаточно однородным, но перелом уже достигнут, и последующее развитие будет идти в одном направлении – консолидации и укрепления Единого внутреннего рынка.

Резюме

Единый внутренний рынок (ЕВР) представляет собой фундамент всего здания западноевропейской интеграции, итог последовательного восхождения ЕС от простых к более сложным формам экономической интеграции на протяжении последних 45 лет.

ЕВР представляет собой экономическое пространство, внутри которого не существует никаких внутренних границ и в полной мере действуют «четыре свободы» – свобода движения товаров, свобода движения услуг, свобода движения капиталов и свобода движения физических лиц (рабочей силы).

Единый внутренний рынок – это объективно существующая реальность, в которой живут и действуют все граждане Союза. Это – экономическая, юридическая, социальная и политическая конструкция, которая поддерживается всей мощью общего законодательства, общих институтов и общей политики ЕС. Не случайно европейские государства, желающие присоединиться к Единому внутреннему рынку, должны в первую очередь в полном объеме освоить acquis communautaire (совокупность законодательных норм и административных правил Сообщества).

Создание Единого внутреннего рынка началось с отмены национальных внешнеторговых и валютных ограничений, создававших препятствия для обмена товарами и услугами между государствами-членами. Наиболее существенное значение имела отмена таможенных пошлин и соответствовавших им импортных и экспортных пошлин; сборов, имеющих эквивалентный эффект; количественных ограничений. В дальнейшем шел последовательный процесс отмены нетарифных ограничений, связанных с уровнем и структурой косвенного налогообложения, техническими стандартами, международно-правовыми обязательствами вновь присоединившихся государств, порядком государственных закупок, национальными административными правилами. Целый комплекс мер был принят в рамках общей торговой политики, общей сельскохозяйственной политики, политики в области конкуренции, транспортной политики, денежно-кредитной и валютной политики.

Строительство Единого внутреннего рынка было завершено в начале 90-х годов в рамках «Проекта 92». Основные направления этой работы включали:

· устранение физических, технических и фискальных барьеров на пути движения товаров и услуг;

· обеспечение права граждан государств-членов обосновываться и работать в других государствах-членах;

· открытие финансовых рынков и обеспечение свободного движения капиталов;

· открытие рынков государственных закупок.

Важнейшим элементом завершения строительства ЕВР было обеспечение единых правил конкуренции.