Бюджет Сообщества

Порядок и размеры финансирования деятельности Европейских сообществ и Европейского Союза на протяжении всей истории интеграции были острейшим политическим вопросом, отражавшим различия интересов и концептуальных подходов государств-членов.

Первый интеграционный договор дал Высшему руководящему органу право взимать прямые сборы с продукции угольной и сталелитейной промышленности. Эта чисто наднациональная схема вызвала отрицательную реакцию со стороны государств-членов. Поэтому два новых сообщества, созданных в соответствии с Римскими договорами 1957 г., в финансовом отношении были низведены на уровень обычных международных организаций: их деятельность должна была финансироваться за счет взносов государств-членов, размеры которых исчислялись пропорционально их ВВП. Договоры допускали наделение сообществ «собственными средствами», но лишь после завершения перехода к таможенному союзу.

Однако установленная система финансирования пришла в противоречие с задачами и функциями сообществ еще раньше – в начале 60-х годов. Собственные средства были необходимы прежде всего для поддержания гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию. Поэтому уже в 1965 г. на обсуждение государств-членов было внесено предложение о разрешении возникших проблем путем предоставления ЕС финансовой самостоятельности. Лишь через четыре года удалось прийти к согласованному решению по этому вопросу. В апреле 1970 г. Совет принял решение предоставить в распоряжение сообществ все поступления от таможенных сборов и определенный процент от взимаемого государствами-членами налога на добавленную стоимость.

22 апреля 1970 г. был подписан Люксембургский договор о порядке финансирования Европейских сообществ. В нем воспроизведено решение Совета. Кроме того, был решен вопрос о бюджетном контроле. Предоставив сообществам собственные средства, Договор вывел сбор и расходование значительных финансовых средств из-под контроля национальных парламентов. Для того чтобы устранить возникший при этом «демократический дефицит», Договор предоставил Ассамблее право контроля за расходованием собственных средств Сообщества. Тем самым был сделан первый шаг к существенному усилению политической роли этого интеграционного института. Характерно, однако, что формирование доходной части бюджета было оставлено вне сферы парламентского контроля. В Договоре 1975 г. бюджетные права Ассамблеи получили дальнейшее развитие. По завершении процедуры согласования именно председатель Парламента, а не председатель Совета, как ранее, публично объявляет о принятии бюджета и обнародует его параметры.

Основные положения договоров 1970 и 1975 гг. остаются практически неизменными до сих пор.

Доходная часть бюджета является исключительной прерогативой Совета на уровне министров экономики и финансов, действующего на основе принципа единогласия. Принятое им решение подлежит ратификации государствами-членами. Роль Европейского парламента сводится к тому, что с ним консультируются в процессе подготовки проекта решения.

В настоящее время источниками доходной части бюджета Сообщества являются:

· Сборы, связанные с импортом сельскохозяйственных продуктов, а также с производством и хранением сахара и глюкозо-содержащих продуктов.

· Таможенные сборы.

· 1% НДС (до 1988 г. – 1,4%).

· Дополнительный («четвертый») ресурс, исчисляемый пропорционально ВВП государств-членов и используемый для «сбалансирования бюджета».

· Другие поступления.

Расходная часть бюджета ЕС включает следующие основные статьи:

· Общая сельскохозяйственная политика.

· Структурные фонды.

· Научные исследования.

· Внешняя политика.

· Административные расходы.

· Другие расходы.

Расходы ЕС делятся на обязательные и необязательные. К числу обязательных расходов, определяемых Советом и не подлежащих сокращению при утверждении бюджета в Парламенте, в настоящее время относятся лишь расходы на финансирование Секции поддержки Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяйства. Все остальное под давлением Европейского парламента было переведено в разряд необязательных расходов.

Ежегодные баталии вокруг бюджета ЕС и связанная с этим потеря времени привели к тому, что начиная с 1988 г. принимаются финансовые перспективы на несколько лет вперед. В настоящее время действует третий документ такого рода, рассчитанный на 2000-2006 гг. (табл. 4.1).

Таблица 4.1. Финансовая перспектива ЕС на 2000-2006 годы

Источник: European Commission. General Report on the Activities of the European Union, 2001. – Brussels, Luxembourg, 2002. – P. 356.

В настоящее время бюджетная процедура выглядит следующим образом. Каждой весной имеет место обсуждение будущего бюджета между представителями Совета, Комиссии и Парламента. Итоги обсуждения принимаются во внимание Европейской комиссией, которая в начале лета разрабатывает предварительный проект бюджета. Это дает возможность представителям трех институтов обсудить его уже в июне. Их главная задача на этом этапе – рассмотреть наметки обязательных расходов, которые представляются Комиссией после консультаций с государствами-членами в рамках Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяйства.

Окончательный вариант предварительного проекта рассматривается в Европейском парламенте, который принимает резолюцию с изложением своих пожеланий. Незадолго до начала летних каникул созывается заседание Совета на уровне министров, ответственных за вопросы бюджета. Заседание начинается с заслушивания парламентской делегации, которая представляет мнение Парламента. На основе документа Комиссии и мнения Парламента Совет принимает официальный проект бюджета (первое чтение). При сведении доходной и расходной частей бюджета действует простое правило, помогающее избежать продолжительных дискуссий: сокращение расходов, необходимое для сбалансирования бюджета, достигается посредством пропорционального сокращения всех без исключения статей.

Процедура возобновляется в октябре, когда Парламент на одном из своих первых заседаний рассматривает проект бюджета, представленный Советом (первое чтение). Совет вновь неофициально встречается с парламентской делегацией. К этому времени предварительно согласованные цифры обязательных расходов уже не подлежат изменению, равно как и те строки, которые не вызвали замечаний со стороны европарламентариев. Спорные вопросы прорабатываются Комитетом Совета по бюджету и КОРЕПЕР. Далее проект возвращается в Совет, который рассматривает его во втором чтении в ноябре. Секретариат Совета и правительство государства, председательствующего в Совете, представляют свои предложения относительно возможных компромиссов по вопросам, которые остаются спорными. Учитывая эти предложения, Совет принимает проект бюджета во втором чтении и направляет его в Парламент для обсуждения на декабрьском пленарном заседании.

Парламент может либо принять проект бюджета, либо отвергнуть его. В последнем случае требуется большинство голосов всех членов Парламента или две трети голосов депутатов, участвующих в голосовании. Для того чтобы создать поле для маневра, регламент Парламента предусматривает определенный промежуток времени между обсуждением проекта бюджета и голосованием. Он используется для того, чтобы с учетом итогов обсуждения попытаться найти взаимопонимание с Советом.

Практика показывает мудрость и полезность этого порядка. Как правило, в течение этих нескольких декабрьских дней одно за другим происходят несколько событий: заседание Совета, члены которого специально приезжают для этого в Страсбург; встреча представителей трех институтов и встречи один на один между председателем Совета и председателем бюджетного комитета Европейского парламента.

Если Совет и Парламент в конечном счете достигают согласия, исправленный проект бюджета выносится на голосование. После его принятия происходит формальная процедура подписания утвержденного бюджета председателем Парламента.

Если же декабрьская сессия Парламента оказывается не в состоянии утвердить бюджет, Сообщество вступает в новый бюджетный год, определяя свои ежемесячные расходы в размере одной двенадцатой части бюджета предшествующего года.

Политическая острота формирования бюджета ЕС определяется конфликтом интересов различных сил, участвующих в этом процессе.

Во-первых, имеет место явное противоречие между стремлением государств-членов сдержать рост расходов ЕС и стремлением Парламента переместить как можно больше статей расходов из национальных бюджетов в бюджет ЕС.

Во-вторых, перераспределение денежных средств через бюджет ЕС ставит государства-члены в положение чистых доноров и чистых реципиентов, причем финансовое бремя далеко не всегда отвечает реальному соотношению экономического потенциала и социальных потребностей (табл. 4.2).

Таблица 4.2. Взносы и поступления из бюджета ЕС в расчете на душу населения (в евро, в среднем за 1996-1997 гг.)

Источник: Nickoll William and Salmon Trevor С. Understanding the European Union. – Harlow, 2001. – P. 317.

Одной из острых проблем в сфере финансовой деятельности ЕС являются участившиеся случаи злоупотреблений и прямого мошенничества, в частности в области финансирования общей сельскохозяйственной политики и распределения гуманитарной помощи, а также привлечения различного рода специалистов в качестве консультантов. Эти случаи вызвали острейшую реакцию со стороны государств-членов и общественности. Главным образом по этой причине была вынуждена досрочно уйти в отставку в полном составе Европейская комиссия во главе с Жаком Сантером. Для предотвращения подобных случаев в будущем принят ряд мер по повышению надежности финансового контроля и борьбе с мошенничеством. Потребуется время для того, чтобы проверить их действенность.

Резюме

Институциональная система Европейского Союза строится на основе классического принципа разделения властей. Однако этот общий принцип действует в ней в своеобразной, не имеющей аналога в мировой практике форме.

В процессе утверждения актов Сообщества, в том числе имеющих силу закона, участвуют три института ЕС – Совет, Комиссия и Парламент. Каждый из них имеет свою четко очерченную компетенцию. Как правило, решения принимаются Советом по предложению Комиссии при различных формах участия Парламента.

Исполнение решений возложено на Комиссию и государства-члены. Судебную власть олицетворяют Суд ЕС и подчиненный ему Суд первой инстанции. Контрольные функции осуществляет Счетная палата.

В институциональной системе ЕС имеются два консультативных органа – Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Основополагающими договорами ЕС определен круг вопросов, по которым институты ЕС обязаны консультироваться с этими органами перед принятием решений.

Особое и независимое место в институциональной системе ЕС занимает Европейский совет в составе глав государств и правительств и председателя Комиссии. Европейский совет решает ключевые вопросы интеграционного строительства и политики ЕС. Принятые им политические установки облекаются затем в формальные акты ЕС в соответствии с установленной процедурой.

Для управления Экономическим и валютным союзом созданы Европейский центральный банк и Европейская система центральных банков. Конкретные направления политики ЕС осуществляются через разветвленную сеть автономных агентств.

Ежегодный бюджет ЕС составляет не более 1,27% ВНП государств-членов. Проект бюджета подготавливается в ходе сложной процедуры согласования с участием Совета, Комиссии и Парламента и окончательно утверждается Парламентом. Источниками собственных средств Сообщества являются таможенные сборы; сборы, связанные с импортом сельскохозяйственных продуктов; 1% налога на добавленную стоимость и дополнительный (четвертый) ресурс, исчисляемый пропорционально ВВП государств-членов и используемый для сбалансирования бюджета.