Гражданско-правовые деликты как коррупционные правонарушения

Отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере, которые могут быть рассмотрены с точки зрения гражданского права, являются следующие: сделка между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки; заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности, предусмотренной нормами действующего законодательства.

Такое схематичное понимание коррупционного действия вызывает ряд вопросов. Прежде всего, вопрос о сделке, под которой в юридической науке понимается гражданско-правовой договор. Проблема сделок заключается в том, что согласно одному из принципов гражданского законодательства – принципу свободы договора – стороны могут заключать договоры как предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и иными законами, так и не предусмотренные, что на практике приводит к весьма расширительному толкованию и смешению публичных и частных отношений. С другой стороны под сделкой применительно к коррупционным проявлениям может и должен пониматься сговор (соглашение) о совершении коррупционного правонарушения.

По мнению некоторых ученых расширительная трактовка коррупции как социального явления должна учитывать диалектику ее (коррупции) взаимной связи с определенными пластами общественных отношений и обусловленности ими. В этом смысле коррупцию они считают вполне правомерно представлять в качестве особого вида обменных отношений[79].

Специфичность коррупции как вида обменных отношений состоит, на наш взгляд, прежде всего в ее способности формировать и воспроизводить неинституциональные отношения обмена и соответствующие им неинституциональные социальные нормы (правовые, экономические, моральные и др.)[80], регулирующие и поддерживающие непредусмотренный законом, а, следовательно, скрываемый от общества и государства, обмен и присвоение субъектами публично-властных отношений незаконной ренты, что в совокупности приводит к серьезным деформациям в системе институциональных общественных отношений.

Приведенные высказывания юристов, занимающихся теоретическими исследованиями явления коррупции и разработкой практических рекомендаций по противодействию ей, в целом совпадают с проведенными исследованиями, которые показывают, что основным стимулом совершения коррупционного правонарушения является личная заинтересованность (выгода) правонарушителя.

Как очевидно, легальное определение коррупции в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не отвечает реальному сущностному содержанию этого негативного социального явления, что объективно обусловливает внесение необходимых и адекватных изменений в законодательство.

Как уже было отмечено ранее, понятие коррупционного правонарушения объединяет уголовные преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки, а также гражданско-правовые деликты коррупционного характера. К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями – это нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 ГК РФ.

В начале 2009 г. вступили в силу изменения в ст. 575 ГК РФ, внесенные Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 280-ФЗ).

Причины, побудившие внести изменения, вытекают из названия указанного Закона: ратификация Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003[81] и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999[82]; принятие Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Изменения, внесенные Законом № 280-ФЗ, коснулись следующих вопросов.

Во-первых, изменился размер стоимости обычных подарков, которые не запрещено дарить, так называемым «публичным служащим». Вместо ранее установленных 5 минимальных размеров оплаты труда (далее – МРОТ), теперь «не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей». Проблема МРОТ общеизвестна, поскольку его назначение двоякое: 1) для исчисления пошлин и ряда некоторых обязательных платежей; 2) установление минимального размера оплаты труда.

Минимальный размер оплаты труда, из которого исчисляется базовая сумма, применяемая при исчислении стипендий, пособий, и других обязательных социальных выплат, исчислении налогов, сборов, штрафов и иных платежей, исчислении платежей по гражданско-правовым обязательствам, размер которых в соответствии с законодательством РФ определяется в зависимости от МРОТ с 1 января 2001 г. и по настоящее время составляет 100 рублей (ст. 4 Федерального закона от 19.06.2000 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда»).

Минимальный размер оплаты труда, применяемый исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности подвержен динамике – с 1 января 2009 г. составляет 4330 руб. (ст.1 Федерального закона от 19.06.2000 № 82-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24.06.2008 № 91-ФЗ)).

Как уже не раз отмечалось в литературе, такая «двоякость» на практике чревата соответственно двояким подходом недобросовестного правоприменителя. А с учетом многократного превышения одним показателем другого появляется довольно широкое поле для лиц, склонных к коррупционным проявлениям.

Во-вторых, Законом № 280-ФЗ уточнен перечень «публичных» лиц, в отношении которых установлены запреты. По ранее действовавшей редакции п. 3 ст.575 ГК РФ не допускалось дарение «государственным служащим и служащим органов муниципальных образований». В новой редакции – лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности [83], государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (курсивом выделены добавленные в п.3 ст.575 ГК РФ должности).

В-третьих, ст.575 ГК РФ дополнена пунктом 2 следующего содержания:

«2. Запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими должности (…), и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность».

Сделаем некоторые пояснения и комментарии к новеллам.

Прежде всего, что следует понимать под обычными подарками. В целом, можно согласиться с предлагаемым вариантом, согласно которому «к обычным подаркам относятся букет цветов, коробка конфет, книги, небольшой сувенир, флакон духов и т.д. При этом следует учитывать обычаи, традиции, нормы делового этикета, обычаи делового оборота, характерные для данной местности»[84]. К определенным проблемам правоприменительной практики можно отнести определение стоимости обычного подарка, поскольку не всегда она очевидна и понятна. Один и тот же товар может отличаться в разы по стоимости в пределах одного населенного пункта (особенно в мегаполисах) или его стоимость может незначительно колебаться около максимально разрешенного размера стоимости (в районе 3000 руб.). Очевидно же, что подарок вкупе с чеком не является общепринятой нормой поведения.

Следует обратить также внимание на то, что правовой режим (т.е. правила совершения дарения) в целом не поменялись, т.е. разрешается дарить указанным лицам подарки стоимостью, не превышающей 3000 руб., в том числе, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Необходимо отметить, что указанный порядок вызывал ранее (с момента принятия части второй ГК РФ) и вызывает сейчас весьма оживленную дискуссию, основной лейтмотив которой – установленная ст. 575 ГК РФ возможность дарения подарков есть не что иное, как завуалированная форма возможности дачи взятки «публичному» служащему.

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 6 ч. 1 ст. 17), Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 5 ч. 1 ст. 14), а также Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ст. 27.1) устанавливают запрет для государственных и муниципальных служащих на получение, каких-либо подарков от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. Однако ст. 575 ГК РФ фактически дает право государственным и муниципальным служащим получать подарки, стоимость которых не превышает 3000 руб., даже в связи с исполнением должностных обязанностей.

Это противоречие дает почву для злоупотребления, как со стороны дарителя, так и со стороны одаряемого. В связи с этим, на наш взгляд, решить данный вопрос можно, установив полный запрет на получение государственными и муниципальными служащими подарков, в связи с исполнением должностных обязанностей независимо от их стоимости.

Можно конечно согласиться с возможностью получения подарков государственным и муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, особенно в случае, если это мероприятие международного уровня, однако, расплывчатая формулировка «другие официальные мероприятия» может сознательно быть истолкована неверно.

Зарубежный опыт предлагает нам следующие примеры. В США установлены правила, регламентирующие условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств, несмотря на действие общего запрета в данном вопросе. Основные положения, содержащиеся в этих правилах сводятся к следующему. Государственный служащий имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или в знак вежливости и не превышает «минимальной стоимости». Принять подарок выше «минимальной стоимости» должностное лицо вправе, если: такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины; отказ принять подарок может причинить обиду дарителю и тем самым повлиять на международные связи США[85].

Вручение подарков в ходе служебных командировок, особенно если их целью является выполнение контрольно-надзорных мероприятий, по нашему мнению, объективно порождает конфликт интересов, поскольку по своей сути преследует цель стимулирования принятия благоприятного решения проверяющих в отношении проверяемых лиц (организаций) и ставит служащего, получившего подарок, в зависимое положение.

Есть еще одна проблема – любой ли подарок, сделанный лицам, замещающим государственную или муниципальную должность, государственному или муниципальному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей, имеет коррупционный характер? Точнее, в каком случае получение подарка наказуемо и как, а в каком нет.

Уголовно-наказуемые коррупционные отношения между дарителем и одаряемым возникают тогда, когда одаряемый получает подарок в обмен на совершение определенных действий или наоборот – их несовершение, в интересах дарителя.

Если подарок сделан не в обмен на совершение определенных действий (бездействие) в интересах дарителя, и стоимость подарка не превышает 3000 руб., последствия в форме юридической ответственности не наступают. У такого лица возникает право собственности на подарок.

Достаточно сложным является вопрос «квалификации» подарка в качестве коррупционного правонарушения. Ключевой вопрос, который необходимо при этом разрешить, - с какой целью данный подарок был преподнесен? По нашему мнению, эту ситуацию можно разрешить через институт конфликта интересов. Так, если служащий, получивший подарок, считает, что это может привести к конфликту интересов, т.е. в связи с ним он должен совершить определенное действие или воздержаться от него в интересах дарителя, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме, который в свою очередь обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

В литературе было высказано мнение, что если стоимость подарка, врученного за выполнение определенных действий не превышает предела, установленного ст.575 ГК РФ, то уголовная ответственность за получение взятки не наступает (возможна дисциплинарная ответственность).^[86]

Однако такую позицию большинство специалистов считают ошибочной^[87]. Различие между подарком и взяткой состоит не в стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких действий. Поэтому при оценке коррупционных деяний следует исходить из причинно-следственной связи между получением материальной выгоды (в том числе, получение подарков стоимостью меньше 3000 руб.) и совершением определенных действий в пользу взяткодателя[88]. «Взятка, независимо от ее размера, не является ни обычным подарком, ни подарком вообще. Незначительный размер взятки не исключает ответственности за взяточничество»[89].

Важным и до сих пор не урегулированным остается вопрос выкупа подарков, полученных государственным и муниципальным служащим в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием (в случае, если стоимость подарка больше 3000 руб.). Так в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говориться, что служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Поскольку, по нашему мнению, выкуп в указанных случаях будет являться разновидностью гражданско-правовой сделки купли-продажи, регулируемой гл. 30 ГК РФ, и соответственно является институтом гражданского права, то согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование данного вопроса относится к ведению Российской Федерации. Соответственно порядок выкупа подарков должен быть установлен федеральным нормативным правовым актом.

Не дожидаясь принятия такого акта, некоторые региональные власти, разрабатывают и принимают необходимые для устранения пробелов в правовом регулировании противодействия коррупции акты. Так в Ульяновской области в Администрации Губернатора и аппарате Правительства Ульяновской области, а также в органах исполнительной власти области нормативными правовыми актами утверждены состав и положения о комиссиях по приему и оценке подарков.

В ряде субъектов Российской Федерации начат процесс принятия нормативных правовых актов, касающихся передачи подарков, полученных в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой и другими официальными мероприятиями. Например, в Приморском крае принято Постановление Губернатора Приморского края от 15.06.2009
№ 35-пг «О передаче подарков, полученных Губернатором Приморского края, (первыми) вице-губернаторами Приморского края, а также лицами, замещающими должности государственной гражданской службы Приморского края в органах исполнительной власти Приморского края, аппарате Губернатора Приморского края, аппарате Администрации Приморского края, в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями».

На федеральном уровне работа по урегулированию данного вопроса имеет фрагментарный характер. Так Министерством финансов Российской Федерации издан приказ от 26 февраля 2010 г. № 136 «Об утверждении Порядка передачи в Министерство финансов Российской Федерации подарков, полученных государственными гражданскими служащими Министерства финансов Российской Федерации в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями», которым, однако, вопрос выкупа и оценки подарка не урегулирован.

В этой связи необходимо принятие федерального нормативного правового акта по данному вопросу, который бы урегулировал вопросы определение стоимости подарка (например, комиссионно), в том числе, с привлечением, при необходимости, независимых оценщиков; установления срока передачи подарка в орган и срока для принятия решения о стоимости подарка, порядка выкупа подарка и др.