Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування та їх повноваження

Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого са­моврядування має особливе значення для вирішення питань місцевого самоврядування. Але більша частина роботи вико­нується органами місцевого самоврядування, зокрема сільсь­кими, селищними, міськими, районними у містах радами та їх виконавчими органами, а також районними і обласними радами. Кожна рада — це самостійний орган місцевого само­врядування. Немає принципу демократичного централізму, який свого часу визнавався основоположним в організації і функціонуванні системи рад.

У процесі підготовки Конституції України 1996 р. та Зако­ну «Про місцеве самоврядування в Україні» пропонувалися різні моделі організації і функціонування місцевих рад. Пере­могла точка зору, що ці ради повинні виконувати функції міс­цевого самоврядування, що й було закріплено у ст. 140 та ін­ших статтях Конституції України. Це відповідає світовому і європейському досвіду. Так, відповідно до ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування воно має здійснюватися «ра­дами або зборами». Це базується на ідеї, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування є населення, терито­ріальна громада. І тільки демократично обраний колегіаль­ний орган може претендувати на виразника волі територіаль­ної громади, носія функцій і повноважень місцевого самовря­дування, виразника її волі і інтересів. У ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування» встановлено: «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що пред­ставляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцево­го самоврядування». Згідно з частиною четвертою ст. 140 Конституції України «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті ради визначається відповідною радою самостійно в ме­жах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Закон передбачає, що цей склад депутатів має становити в адмініст­ративно-територіальних одиницях з чисельністю населення: до 3 тисяч — від 15 до 25 депутатів; до 5 тисяч -- від 20 до ЗО депутатів; до 20 тисяч — від 25 до 35 депутатів; до 50 ти­сяч — від ЗО до 45 депутатів; до 100 тисяч — від 35 до 50 де­путатів; до 250 тисяч — від 40 до 60 депутатів; до 500 тисяч -від 50 до 75 депутатів; до 1 мільйона — від 60 до 90 депутатів; понад 1 мільйон -- від 75 до 120 депутатів.

Вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах рад є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосу­вання за мажоритарною системою відповідної більшості по одномандатних виборчих округах. Рада вважається правомоч­ною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу місцевої ради.

Термін повноважень сільських, селищних, міських, район­них у містах рад — чотири роки. Згідно з Законом «Про міс­цеве самоврядування в Україні» (ст. 78) повноваження ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого ре­ферендуму, Верховної Ради України у випадках: а) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимо­ги компетентних органів про приведення цих рішень відпо­відно до закону; б) якщо сесії ради не проводяться без поваж­них причин у терміни, встановлені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», або рада не вирішує питань, від­несених до її відання.

У реалізації функцій і повноважень місцевих рад велика роль належить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим створюваним цими радами органам. Згідно із Зако­ном «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі орга­ни місцевих рад є підконтрольними і підзвітними відповід­ним місцевим радам. Це узгоджується зі ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Го­ловними функціями виконавчих органів рад є виконавча, тобто організація виконання рішень відповідної ради, та роз­порядча, тобто самостійний розгляд чи вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Згідно з частиною другою ст. 141 Конституції України те­риторіальні громади обирають на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює вико­навчий орган ради та головує на її засіданнях. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає сільського, се­лищного, міського голову ще як головну посадову особу самої територіальної громади (частина перша ст. 12).

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і ви­рішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, належать питання: щодо самоорга­нізації ради та формування її органів; організації і функціо­нування системи місцевого самоврядування; питання еконо­мічного та соціального розвитку території, бюджету, управ­ління комунальної власності.

Питання самоорганізації ради та формування її органів, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях відпо­відної ради: затвердження регламенту ради; утворення і лік­відація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна її складу, обрання голів комісій; утворення виконавчо­го комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, се­лищного, міського голови структури виконавчих органів ра­ди, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих орга­нів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільсько­го, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання.

Питання організації та функціонування системи місцево­го самоврядування, що є предметом виключної компетенції місцевих рад: прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, се­лищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повно­важеннями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішень про достро­кове припинення повноважень органів територіальної само­організації населення у випадках, передбачених законом; за­твердження статуту територіальної громади.

До виключної компетенції місцевих рад України в сфері економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю віднесені: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку від­повідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм та інших питань місцевого самоврядування; затвер­дження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвер­дження звіту про виконання відповідного бюджету; вста­новлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження по­ложень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішення щодо випуску місце­вих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місце­вих податках і зборах; встановлення для підприємств, уста­нов та організацій, що належать до комунальної власності відповідних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; за­твердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватиза­ції; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизовано­го майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визна­но недійсним, про створення, ліквідацію та перепрофілюван-ня підприємств, установ та організацій комунальної власнос­ті відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управ­ління майном, яке належить до комунальної власності від­повідної територіальної громади, визначення меж цих повно­важень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єк­тами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, уста­нов та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями; засну­вання засобів масової інформації відповідної ради, призна­чення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до за­кону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власно­сті відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне викорис­тання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішення про організа­цію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцево­го значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних ор­ганів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що ма­ють екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання відповідно до законодавства згоди на роз­міщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нор­мативами включає відповідну територію.

Місцеві ради здійснюють контрольні повноваження, які є виключно компетенцією рад. До них віднесені: заслухову­вання звіту сільського, селищного, міського голови про діяль­ність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недо­віру сільському, селищному, міському голові; заслуховуван­ня звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, ви­конання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, при­йняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо достроко­вого припинення повноважень депутата ради в порядку, вста­новленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, при­йнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо до­строкового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом.

До інших питань, які є предметом виключної компетенції міських рад, також віднесено: заснування засобів масової ін­формації відповідної ради; призначення і звільнення їх керів­ників; прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів міс­цевого самоврядування та про вихід з них; створення відпо­відно до закону міліції, яка утримується за кошти відповідно­го місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; заслуховування по­відомлення керівників органів внутрішніх справ про їх діяль­ність щодо охорони громадського порядку на відповідній те­риторії, порушення перед відповідними органами вищого рів­ня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених законом; затвердження договорів, укла­дених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції; встанов­лення відповідно до законодавства правил з питань благоуст­рою територій населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадсь­ких місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихіями, епідеміями, епізоотія-ми, за порушення яких передбачено адміністративну відпо­відальність; затвердження відповідно до положення змісту, опису та порядку використання символіки територіальної громади тощо.

Місцеві ради реалізують свої функції і повноваження в ме­жах відповідних організаційно-правих форм роботи.

Сесія є основною організаційною формою роботи сільсь­ких, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті, а також міст Києва та Севастополя рад. Сесія --це су­купність пленарних засідань ради, а також засідань її постій­них комісій. Згідно зі ст. 46 Закону «Про місцеве самовряду­вання в Україні» перша сесія новообраної сільської, селищ­ної, міської, районної в місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі. Відкриває і веде сесію голова цієї виборчої комісії. Першу сесію районної, об­ласної рад скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Друга і наступні сесії сільської, селищної, міської рад скликаються сільським, селищним, міським голо­вою; районної у місті, районної, обласної — головою відповід­ної ради. Як правило, на другій сесії затверджується регла­мент місцевої ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал. Сесії проводяться гласно. У разі необ­хідності рада може прийняти рішення про проведення закри­того пленарного засідання. Рада в межах своїх повноважень на сесії приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поімен­ним) або таємним голосуванням. Рішення місцевої ради нор­мативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено піз­ніший строк введення їх у дію.

Постійні комісії. Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою з числа депутатів ради на термін її повноважень у скла­ді голови і членів комісії. Перелік, функціональна спрямова­ність і порядок організації роботи постійних комісій визнача­ються відповідною радою (в регламенті ради та положенням про постійні комісії, що затверджується радою). До складу постійних комісій не можуть бути обрані відповідно сільсь­кий, селищний, міський голова, секретар сільської, селищ­ної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники. Перелік, функціо­нальна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначається Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 47), регламентом відповідної ради і положен­ням про ці комісії. Кількісний склад кожної постійної комісії встановлюється радою залежно від кількісного складу відпо­відної ради.

Комісії як допоміжні органи рад покликані виконувати підготовчу і контрольну функції. Постійні комісії за доручен­ням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного роз­витку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, роз­робляють проекти рішень ради та готують висновки з цих пи­тань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідя­ми. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'яз­ковому розгляду органами, підприємствами, установами, ор­ганізаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бути повідомлено ко­місіям у встановлений ними термін.

Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищ­ні, міські ради, природу. Вони не виступають представниць­кими органами обласних та районних громад. Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає на­селення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування. Обласні, районні ради конституйовані як органи місцево­го самоврядування, що представляють спільні інтереси тери­торіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Конституція України (ст. 143) до відання обласних, район­них рад відносить: а) затвердження програм соціально-еконо­мічного та культурного розвитку відповідних областей і райо­нів та контроль за їх виконанням; б) затвердження районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бю­джету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для ре­алізації спільних соціально-економічних і культурних про­грам, та контроль за їх виконанням; в) вирішують інші пи­тання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Очолює обласну, районну раду її голова, який обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повно­важень ради таємним голосуванням. Повноваження голови ради можуть бути припинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Го­лова ради працює в раді на постійній основі. Він не може мати іншого представницького мандата, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських за­садах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Обласна, районна рада може утворити президію (колегію) ради в складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених представників депутатських груп і фракцій, яка є дорадчим органом ради. Президія (коле­гія) ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекоменда­ції з питань, що передбачається внести на розгляд ради, вона може приймати рішення, які мають дорадчий характер. Об­ласна, районна рада не утворює власних виконавчих орга­нів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, ра­йонній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, мате­ріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, де­путатів, здійснює виконавчий апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною ра­дою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місце­вими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадо­вою особою територіальної громади відповідно села (добро­вільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він здійснює три функції: 1) пред­ставляє територіальну громаду у відносинах з іншими терито­ріальними громадами, органами державної влади, підприємс­твами, установами, організаціями; 2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет від­повідної ради. Всі ці функції взаємопов'язані.

Відповідно до закону сільський, селищний, міський голо­ва: забезпечує здійснення в межах наданих законом повнова­жень органів виконавчої влади на відповідній території, до­держання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої вла­ди; організовує в межах, визначених законом, роботу відпо­відної ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ра­ди пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персо­нальний склад виконавчого комітету відповідної ради; вно­сить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів ви­конавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого ко­мітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії рад, вносить пропозиції та формує по­рядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою про­грами, бюджет та звіти про їх виконання; призначає на поса­ди та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та інших ор­ганізацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів тощо.

В межах своїх повноважень сільський, селищний, міський голова видає розпорядження.

Виконавчі органи рад -- це їх виконавчі комітети, відді­ли, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним ра­дам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень орга­нів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Виконавчий комітет ради утворю­ється радою на термін її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших ви­конавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради. Очолює виконавчий ко­мітет відповідно сільський, селищний, міський голова, голо­ва районної в місті ради. Після закінчення повноважень ради, кількісний склад виконавчого комітету визначається само­стійно відповідною радою, а його персональний склад затвер­джується радою за пропозицією сільського, селищного, місь­кого голови, районної в місті ради -- за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Суттєве значення має те, що він має право попередньо розглядати проекти місцевих програм со­ціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.