Поняття, принципи та форми територіального устрою

Територіальному устрою України присвячений розділ IX Конституції 1996 р. Норми цього розділу є одним з найважли­віших правових інститутів конституційного права України.

Територія — одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміється не тільки сухопутна її частина, а й водні і повітряні простори над ними. До території морських держав безпосередньо примикають, хоча до неї не входять, континентальний шельф та виключна економічна зона.

Територіальний устрій України — це внутрішній Ті поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

У світі немає такої держави, територія якої не поділялася б на певні частини. Навіть найменші країни не можуть обій­тися без поділу своєї території. Територіальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована територія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

Територіальний устрій необхідний для здійснення найріз­номанітніших державних функцій. Насамперед відповідно до територіального устрою будується система державних органів та самоврядних органів на місцях. Він також сприяє збалан­сованому розвитку всієї території; створенню сприятливих умов для задоволення матеріальних, соціальних та культур­них потреб громадян тощо.

Сутність територіального устрою України відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст. 132). До них належать такі: єдність та цілісність державної терито-рії; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного роз­витку регіонів.

Сутність принципу єдності й цілісності територіального устрою полягає в тому, що територія України становить єди­не ціле, що складові її частини перебувають у нерозривному взаємозв'язку, що на ній мають силу тільки закони України. Це знайшло відображення в ст. 2 Конституції, в якій записа­но: «Територія України в межах існуючого кордону є ціліс­ною і недоторканною».

Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійс­ненні державної влади означає, що в Україні має бути така організація території, яка відповідала б інтересам держави і найповнішою мірою інтересам окремих регіонів.

Надмірна централізація влади може призвести до певних перекручень у розбудові держави, зокрема в економіці, оскільки не враховує всіх особливостей того чи іншого регіо­ну. В свою чергу надання регіонам надто широких прав може призвести до небажаних наслідків і навіть до розпаду держа­ви. Проте міцність держави залежить від міцності регіонів. А щоб регіони всебічно розвивались, потрібно розширювати самостійність і відповідальність органів місцевого самовряду­вання у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку те­риторій з урахуванням місцевої специфіки та соціально-еко­номічних особливостей. Тобто суть цього принципу полягає в оптимальному співвідношенні між централізацією влади і де­централізацією функцій державного регулювання самовряд­них територій. А тому потрібне чітке розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням.

Принцип збалансованості соціально-економічного розвит­ку регіонів сприяє розвитку всіх частин держави (міст, селищ та інших населених пунктів) з урахуванням соціально-еконо­мічних чинників, екологічних, географічних і демографіч­них особливостей, етнічних і культурно-історичних тради­цій. Суть цього принципу полягає у створенні умов для рівномірного економічного і соціального розвитку всієї території і країни.

Охарактеризовані принципи спрямовані на оптимальне і ефективне управління державою, чого можна досягти лише за умови застосування всіх принципів у єдності та тісному взаємозв'язку.

З територіальним устроєм тісно пов'язана форма держав­ного устрою. Форми державних зв'язків бувають різні. Сучас­ні держави за формою устрою поділяються на унітарні (прос­ті) і федеративні (складні).

Унітарна держава - - це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. Вона характеризується тим, що її територія становить єдине ціле, що поділяється ли­ше на адміністративно-територіальні одиниці. Унітарна дер­жава має спільні для всієї країни органи влади (такі як пар­ламент, уряд, верховний суд, єдині збройні сили, податкову систему), повноваження яких поширюються на всю терито­рію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система за­конодавства.

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітар­ною державою. Водночас у її складі є Автономна Республіка Крим. Проте сам факт наявності автономії у складі держави ніколи не був обов'язковою ознакою федерації.

Федеративна держава - - це держава, яка створена в ре­зультаті добровільного об'єднання двох або кількох держав, чи то внаслідок приєднання до держави територій зі збере­женням їх певної державної відокремленості, чи то в резуль­таті зростаючої автономії територіальних одиниць і набуття ними суттєвої політико-правової самостійності.

Територія федерації складається з території держав, що до неї входять. У результаті об'єднання держав створюється но­ва союзна держава, а тому зв'язки між членами федерації ма­ють державно-правовий характер.

Статус федерації та її суб'єктів визначається конституція­ми федеративних держав. Суб'єкти федерації суверенітетом не володіють, а тому не мають права виходу із неї. Парламент федеративних держав завжди складається із двох палат, в од­ній з них представлені суб'єкти федерації. Федерація харак­теризується тим, що поряд з федеральною конституцією, федеральними органами державної влади та законодавством свої конституції, закони, свою систему законодавчих, вико­навчих та судових органів мають і її суб'єкти.

Для федерації характерне конституційно установлене роз­межування компетенції між федерацією у цілому та її суб'єк­тами. До відання федерації належать найважливіші питання державного життя: зовнішня політика, оборона країни, фі­нанси, оподаткування, організація федеральних органів, роз­в'язання конфліктів між суб'єктами федерації.

Компетенція суб'єктів федерації у цілому ширша, але вона зводиться переважно до питань, що не потребують однакового регулювання. До них віднесені організація органів місцевого самоврядування, громадський порядок, охорона довкілля, встановлення місцевих податків та ін.

Федеративні держави характеризуються також наявністю федерального громадянства та громадянства суб'єктів федера­ції.

Сутність федерації багато в чому залежить від того, яке значення в їх організації має національний фактор. Так, де­які федерації побудовані за національною ознакою, інші — на територіально-національній основі, треті - - на суто терито­ріальній основі.

Історія свідчить, що найбільш стійкими федераціями є фе­дерації, створені на територіальній основі. А федерації, які будувались за національно-територіальною ознакою, такі як колишні СРСР, Югославія, Чехословаччина з падінням соціа­лізму розпалися, тому що національний фактор зумовлює се­паратистські спрямування, що й приводить до розпаду феде­ративного союзу.

Історично відома ще й така форма міждержавного союзу, як конфедерація. Конфедерація -- це союз двох або кількох самостійних держав, що об'єднались для досягнення певної мети, головним чином зовнішньополітичного та воєнного ха­рактеру. Таке об'єднання держав, проте, не створює нової держави, оскільки кожна держава такого союзу зберігає свій суверенітет. Звідси і найбільш кардинальна відмінність кон­федерації від федерації. Федерація є союзною державою, або інакше це -- одна спільна держава, тобто державно-правове об'єднання. На відміну від цього конфедерація — це не одна нова держава, а союз держав, тобто міжнародно-правове об'єднання. З такою кардинальною відмінністю даних форм об'єднання пов'язані й усі інші їх відмінності. Так, конфеде­рація не має суверенітету, бо суверенітет належить державам, що входять до неї: проявляється це, зокрема, в тому, що ніякі рішення союзної влади не мають сили на території держав, що входять до складу конфедерації без її згоди. Є відмінності й у правовому статусі території. Федерація має єдину терито­рію, що утворилася в результаті об'єднання територій держав у одну союзну. У конфедерації нема єдиної території, тут є те­риторія кожної окремої держави, що входить до конфедера­ції, а тому кожний член має право на сецесію, тобто право на вільний вихід із неї.

Предмети відання конфедерації обмежені переліком неве­ликого і в цілому незначного кола питань, які визначаються в договорі про створення конфедерації.

Існує суттєва відмінність і у системі державних органів фе­дерації і конфедерації. У конфедерації створюються не всі за­гальнодержавні органи, а тільки ті, які необхідні для здійс­нення завдань окремо виділених за договірними актами. Зо­крема, не створюються судові органи, обмежене коло органів виконавчої влади. Хоча в конфедерації і створюються деякі спільні органи, що вирішують загальні для союзу держав пи­тання, однак акти цих органів не обов'язково діють на тери­торії кожної держави, що входить до цього союзу. Навпаки, будь-яка держава цього союзу користується правом нуліфіка­ції, тобто правом відмовитись від застосування актів, прийня­тих органами конфедерації.

Відмінність полягає і в тому, що федерація має спільну гро­шову систему, тоді як у конфедерації в кожній державі — своя валюта. По-різному в них вирішується і питання про грома­дянство. У федерації існує єдине громадянство, тоді як у кон­федерації нема і не може бути єдиного громадянства. У кожної держави, що входить до конфедерації, своє громадянство.

Конфедерація як форма об'єднання держав -- досить рід­кісне утворення. Утворювались конфедерації на різних ета­пах історії і після нетривалого існування розпадались або пе­ретворювались на федерації (США, Німеччина, Швейцарія). Історія конфедерацій свідчить, що ця форма була поширеною, головним чином, у XIX ст., а в сучасному світі вона не вико­ристовується. Щоправда, спроба створити конфедерацію була і в XX ст. Так, у 1982 р. дві африканські держави — Сенегал та Гамбія об'єднались у конфедерацію (Сенегамбію), але вже у 1989 р. вона розпалася, ще раз підтвердивши нестійкість та­ких об'єднань держав.

Була спроба й іншого характеру — перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультатною, тому що не знайшла порозуміння серед керівників держав ко­лишніх союзних республік. Це й не дивно, бо, як засвідчує до­свід конфедерацій, в її межах державам не вдається налагоди­ти стійких, тривалих взаємовигідних відносин.